Jadranka Sovdat, 2002

1V demokratični državi (1. člen) oblast izvršuje ljudstvo neposredno ali posredno – prek izvoljenih predstavnikov (2. odst. 3. člena). V okviru predstavniške demokracije izvoljeni nosilci funkcij v državnih organih sprejemajo odločitve v imenu ljudstva. Posameznik ima pravico, da sodeluje pri oblikovanju teh državnih organov tako, da v vnaprej predpisani obliki in na predpisan način izraža svojo voljo o tem, kdo naj ga zastopa in v njegovem imenu sprejema temeljne družbene odločitve (Grad, s. 46). Pravico osebe, da lahko voli člane predstavniškega telesa, označujemo kot aktivno volilno pravico. Njen neposreden izraz je tudi pravica predlagati kandidate za nosilce takšnih funkcij. Posameznik ima tudi pravico, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za to, da je izvoljen za člana takšnega državnega organa – ima torej pasivno volilno pravico oziroma pravico kandidirati na volitvah.

2Volilna pravica je temeljna politična človekova pravica, ki je vtkana v samo bistvo demokratične države. Je tista pravica, ki državljana spremeni iz objekta v subjekt politike (Ihl, s. 15). Brez svobodne volilne pravice ni demokracije. Praviloma ima to pravico samo državljan zaradi posebnega vzajemnega odnosa med njim in državo. Izrecna ustavna podlaga v 3. odst. 43. člena za podelitev volilne pravice tujcem ne pomeni, da bi zakonodajalec to vprašanje lahko na splošno uredil drugače, kot to določa sama Ustava, temveč s to določbo Ustava dopušča izjemoma drugačno ureditev z zakonom (glej tč. 6).

3Volilna pravica je hkrati osebna in kolektivna pravica, ker jo posameznik lahko uresničuje samo skupaj z drugimi nosilci te pravice in v posebej določenem postopku, katerega cilj je vzpostavitev zakonitih organov oblasti na nivoju države oziroma vzpostavitev zakonitih organov lokalnih skupnosti.

4V 1. odst. 43. člena izrecno zapisani načeli splošnosti in enakosti volilne pravice izhajata iz načela demokratičnosti (1. člen). Iz njega se izpeljujejo še načelo svobode volilne pravice ter neposrednosti in tajnosti volitev, pa tudi načelo periodičnosti volitev. Slednje zagotavlja volivcem, da v določenih časovnih presledkih volijo svoje predstavnike (glej 1. odst. 81. člena).

5Svobodno izvrševanje volilne pravice predpostavlja demokratično družbo, v kateri obstaja neodvisno sodstvo, ki razlaga volilne predpise (glej 3. odst. 82. člena), neodvisen organ, ki vodi volitve, razvit sistem političnih strank, ki so sposobne ponuditi volilnemu telesu v izbiro svojo politiko in svoje kandidate, in jasna in določna pravila, ki omejujejo boj za oblast in ki jih politična skupnost splošno sprejema (povzeto po Mackenzie, s. 14). V takšnih pogojih se posameznik lahko svobodno opredeljuje pri izjavljanju svoje volje o tem, za katerega kandidata bo glasoval, pri čemer nanj ni dovoljeno izvajati pritiskov ali ga pri tem drugače ovirati. Svobodno izvrševanje volilne pravice je mogoče zagotoviti le ob hkrati uveljavljeni tajnosti glasovanja. Iz 2. odst. 43. člena, ki izrecno zagotavlja državljanu pravico voliti in biti voljen, lahko sklepamo, da Ustava ne zapoveduje hkrati tudi volilne dolžnosti. To pa pomeni, da je sestavni del svobodnega izvrševanja volilne pravice tudi pravica, da se volilni upravičenec volitev sploh ne udeleži in svoje volje sploh ne izjavi. Zato takšno njegovo ravnanje tudi ne more biti sankcionirano.

6Splošnost volilne pravice pomeni, da aktivna in pasivna volilna pravica nista omejeni s pogoji, ki izhajajo iz osebnih okoliščin posameznika, kot so verska opredelitev, spol, premoženje, svetovni nazor, poklic, izobrazba itd. (OdlUS V, 12, U-I-106/95, Ur. l. 14/96).

7Enakost volilne pravice pomeni, da ima vsak volivec pravico oddati svoj glas in da mora glas vsakega volivca imeti enako težo na volilni izid (OdlUS V, 12, U-I-106/95, Ur. l. 14/96). Po prvotnem stališču US je to načelo v proporcionalnem volilnem sistemu pomenilo, da se poslanski mandati delijo sorazmerno s številom glasov za posamezne kandidatne liste – vsak glas ima enako težo: za izvolitev vsakega poslanca je potrebno približno enako število glasov in pri tem se upošteva vsak veljaven glas (OdlUS V, 98, U-I-44/96, Ur. l. 36/96). Kasneje je US štelo takšno stališče za prestrogo presojo načela enakosti. Postavilo je novo stališče (OdlUS IX, 53, U-I-354/96, Ur. l. 31/2000), po katerem se skladnost volilnega sistema z ustavnim načelom enakosti volilne pravice presoja glede na enakopravnost volivcev ob glasovanju in ne ob delitvi predstavniških mandatov. Ob tem velja opozoriti na odklonilni LM sodnikov Čebulja in Testena, ki sta nasprotovala spremembi stališča. Hkrati pa tudi na spodaj predstavljeno stališče iz travaux préparatoires za EKČP, na kar je posebej opozorilo ESČP v zadevi Mathieu-Mohin in Clerfayt v. Belgija, 3. 2. 1987, A 113.

8Načelo enakosti pasivne volilne pravice zahteva, da imajo politične stranke ali druge politične skupine v boju za glasove volivcev enake konkurenčne možnosti glede določanja kandidatov, glede volilne kampanje, glede državnega financiranja in glede povračil stroškov volilne kampanje. Bistvo tega je, da država (oziroma lokalna skupnost, če gre za lokalne volitve) nevtralno deluje na tekmovanje med političnimi strankami za pridobivanje oziroma ohranjanje politične oblasti na volitvah (OdlUS VIII, 56, U-I-367/96, Ur. l. 24/99). Sestavni del pasivne volilne pravice je tudi možnost predstaviti kandidate in njihove programe v javnih glasilih, zato se načelo enakosti nanaša tudi na enake možnosti nastopanja v javnih glasilih, ki jih izdaja država ali lokalna skupnost, oziroma v javnih glasilih, katerih izdajatelji so subjekti, v katerih ima država ali lokalna skupnost prevladujoč delež (OdlUS VIII, 44, U-I-372/96, Ur. l. 22/99).

9Nasprotje enake volilne pravice je večkratna volilna pravica ali pluralni votum, ki pomeni, da imajo določene osebe več glasov. V naši ustavni ureditvi so v takšnem položaju volivci, pripadniki avtohtonih narodnih skupnosti iz 64. člena, ki imajo poleg splošne volilne pravice za volitve v DZ še posebno volilno pravico, ki je izraz ustavno zajamčene zaščite teh skupnosti oziroma njihovih pripadnikov.

10Odraz načela enakosti volilne pravice je tudi zahteva, da so volilne enote oblikovane tako, da se en poslanec voli na približno enako število prebivalcev. Kršitev enakosti volilne pravice s tega vidika se označuje s pojmom »nedovoljena volilna geometrija« ali gerrymandering. Takšne kršitve imajo v večinskem volilnem sistemu še mnogo večji pomen kot v proporcionalnem volilnem sistemu. Ko gre za proporcionalni volilni sistem, je v največji možni meri enakost volilne pravice zagotovljena takrat, kadar se za celo območje volitev oblikuje le ena volilna enota. Če tega ni mogoče zagotoviti, pa je pomembno, ali gre pri velikosti volilnih enot za bistveno odstopanje. V dosedanji ustavnosodni presoji je US kot bistvena označilo vsa odstopanja, ki so bila več kot 60%, in pri tem izrecno navedlo, da se ob takšnih odstopanjih sploh ni bilo treba spustiti v vprašanje, ali so v posamičnem primeru obstajali razlogi, ki bi upravičevali določena nebistvena odstopanja. Pri tem je bila ustavnosodna presoja, razen v primeru, ko je šlo za oceno ustavnosti referendumskega vprašanja za predlagani večinski volilni sistem, večinoma omejena na nivo lokalnih volitev. Že zgodaj po uveljavitvi veljavne volilne zakonodaje pa je US odklonilo začeti postopek za oceno ustavnosti zakonske ureditve velikosti volilnih okrajev v 11 volilnih enotah, na katere je po veljavni zakonodaji razdeljeno območje Slovenije, z utemeljitvijo, da z različno velikostjo volilnih okrajev enakost volilne pravice ni prizadeta, ker se volilni rezultati kandidatnih list izračunavajo po volilnih enotah, med katerimi so razlike v velikosti minimalne.

11Načelo neposrednosti pomeni, da imajo volivci pravico brez posredovanja posebnih volilnih teles (gremijev) ali volilnih mož (elektorjev) odločati o sestavi predstavniškega telesa.

12Načela splošnosti, enakosti in neposrednosti volitev so izrecno zapisana tudi v 2. odst. 80. člena za volitve poslancev DZ; načelo splošnosti in neposrednosti tudi v 1. odst. 103. člena za volitve Predsednika republike. Obe določbi izrecno poudarjata tudi tajnost glasovanja.

13Volilna pravica je glede na pomen, ki ga imajo politične stranke za volitve, tesno povezana s človekovo pravico iz 2. odst. 42. člena, ki zagotavlja svobodo političnega združevanja. Svobodno izvrševanje volilne pravice predstavlja tudi izraz svobode izražanja posameznika. Prav tako pa je tudi tesno povezana s človekovo pravico iz 44. člena, saj se z njenim izvrševanjem v bistvu zagotavlja državljanu sodelovanje pri upravljanju javnih zadev po izvoljenih predstavnikih. Določba o enakosti volilne pravice predstavlja hkrati tudi lex specialis splošnega načela enakosti pred zakonom iz 2. odst. 14. člena.