Stane Vlaj, 2011

1Najpomembnejša sprememba Ustave iz l. 2006 je novi člen 143 o pokrajini. Zato je tudi komentar njegove vsebine bistveno spremenjen.

2Vloga regij in občin v graditvi modernih držav in razvijanju sodelovanja v Evropi v zadnjih letih narašča. Prevladuje splošna zavest o neučinkovitosti in pogubnih učinkih centralističnih sistemov. Naraščajoča decentralizacija in devolucija odsevata splošno prepričanje, da so ekonomska rast, soobstojna obnovitev, kakovostne javne službe in polna demokratična participacija državljanov učinkovitejši, če oblastne institucije niso vsesplošno centralizirane (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 225 in nasl.).

3Lokalna samouprava na dveh ravneh je pravilo v državah z razvito lokalno samoupravo. Druga raven oziroma širša lokalna skupnost opravlja naloge, ki presegajo zmogljivost manjših občin, po drugi strani pa država nanjo prenaša del svojih nalog in s tem krepi policentrični kulturni in gospodarski razvoj posameznih delov države. Stroka je večinsko zavzela stališče, da bi brez druge ravni lokalne samouprave Slovenija pomenila eno  redkih izjem v državah članicah SE. Hkrati pa je tudi jasno, da bi se brez druge ravni lokalne samouprave precej povečal centralistični način urejanja lokalnih zadev javnega pomena. (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 247).

4Dobra lokalna in regionalna samouprava je javna dobrina, ki jo žele zagotoviti države članice SE. Zagotavljanje dobrega lokalnega in regionalnega upravljanja je bistveni cilj, ki ga morajo zasledovati članice SE, z namenom odgovoriti na izzive, s katerimi se soočajo njihove družbe in upoštevati legitimna pričakovanja njihovih državljanov (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 26, 227).

5Regionalne oblasti imajo v posameznih državah različen položaj. V Evropi sicer obstaja šest modelov regionalizacije držav. Države se same odločajo, kateri model jim ustreza. Nekatere države pa regij sploh ne potrebujejo. Devolucija oblasti na regionalne oblasti krepi lokalno samoupravo, ogroža pa jo tudi težnja k centralizaciji. Iz najnovejših dogajanj v Evropi lahko ugotovimo, da gre razvoj v smeri učinkovite in demokratične oblasti na vseh ravneh. Pravni dokument (listina ali priporočilo) o regionalni samoupravi, ki naj bi ga sprejel Odbor ministrov SE, mora spoštovati suverenost, identiteto in svobodo držav, da določijo svojo notranjo organizacijo in široko lestvico demokratičnih oblik regionalne samouprave (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 228).

6Bistvena sprememba v zvezi z regionalizacijo Slovenije je nastala leta 2006 (Ustavni zakon o spremembah 121., 140. in 143. člena (Ur. l. 68/06), ko so parlamentarne stranke v DZ dosegle veliko soglasje o potrebnosti sprememb Ustave na področju lokalne samouprave. DZ jih je sprejel na junijski seji. Sprejeta rešitev – predvsem novi 143. člen – rešuje temeljne napake dotedanje ureditve. Pokrajina je zdaj opredeljena kot (edina) širša lokalna skupnost, ki jo ustanovi država z zakonom. Povezane z novim členom 143 pa so tudi spremembe 121. in 140. člena Ustave, kar vse skupaj je pogoj za decentralizacijo Slovenije in s tem za uresničenje načela subsidiarnosti (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 262– 263).

7Temeljni cilj uvedbe pokrajin je učinkovito in pregledno upravljanje za zagotavljanje kakovostnih storitev za lokalno in regionalno prebivalstvo. Gre za povezanost nove enote teritorialne samouprave z vsebinskimi vprašanji, zlasti z dobrim upravljanjem, ki bo v korist tam živečega prebivalstva. Navajajo pa se še: decentralizacija Slovenije in s tem uresničevanje načela subsidiarnosti kot temeljnega načela za ureditev razmerij med državo in poddržavnimi ravnmi oblasti; poudarjena je decentralizacija oblastnih funkcij in prenos upravljanja pomembnega dela javnih nalog ter javno finančnih sredstev z državne na pokrajinsko raven. Gre tudi za učinkovitejše pridobivanje in rabo sredstev strukturnih skladov EU kakor tudi za vključitev pokrajin v evropsko ozemeljsko sodelovanje, ki ga sestavljajo čezmejno, transnacionalno in mrežno sodelovanje in naj bi spodbujalo večjo integriranost ozemlja Unije (Vlaj, Pokrajine – pogoj za decentralizacijo Slovenije, s. 7).

8V evropskih državah razumejo pod pojmom regija in regionalizacija razčlenitev države na regije ali drugače imenovane teritorialne skupnosti na nivoju iznad lokalnih skupnosti, ki se po statistični klasifikaciji Evropske unije označuje z NUTS2 (Nomenclature of Teritorial Units for Statistics) in so teritorialna osnova za t. i. regionalno politiko razvoja EU; naše pokrajine pa bi  spadale po tej klasifikaciji na nižji nivo NUTS3, enako kot tudi po slovenski standardni klasifikaciji teritorialnih enot (SKTE).

9S sistemskega vidika gledano bodo pokrajine kot nova upravnoteritorialna struktura prinesle številne spremembe v ostalih delih družbenega sistema – pravnem redu oz. zakonodaji, javnih financah, državni upravi, položaju občin, delovnem področju posameznih ministrstev, teritorialnem sodelovanju lokalnih skupnosti, mednarodnih razmerjih in povezavah (SE, EU in drugih) ter tudi v položaju državljanov (Vlaj, Pokrajine včeraj, danes, jutri, s. 3,4).

10Pokrajina je posebna vrsta lokalne skupnosti z vsemi atributi avtonomije – podobno kot občina. Tudi v Sloveniji naj bi izvajali lokalno samoupravo na dveh ravneh, v občinah in v pokrajinah, tako kot je v veliki večini evropskih držav. Glavni tok decentralizacije države bo po ustanovitvi pokrajin usmerjen na pokrajine. Pokrajina je širša samoupravna lokalna skupnost, ki opravlja lokalne zadeve širšega pomena in z zakonom določene zadeve regionalnega pomena. Opravljala pa bi tudi naloge državne uprave v prostoru med državo in občinami. Pokrajine se ustanovijo na območjih, ki jih v enovite zaključene prostorske celote združujejo poselitveni, infrastrukturni in naravni sistemi ter na katerih je mogoče zagotoviti enake možnosti za skladen regionalni razvoj in izvajanje razvojne politike države (Šmidovnik, Pokrajine dobivajo ustavne temelje, s. 64).

11Stroka stoji na večinskem stališču, da gospodarski, socialni, geografski, primerjalni, čezmejni, nacionalni, evropski, globalizacijski in še drugi razlogi narekujejo ustanovitev 6 do največ 8 pokrajin v RS. Gre za model velikih pokrajin, ki bi imele dovolj človeških in materialnih resursov za opravljanje njihovih (predvidoma zelo obsežnih) nalog, bile močnejši partner v razmerju do države, v obmejnih in čezmejnih povezavah ter uspešnejše pri pridobivanju sredstev iz skladov EU. Bile bi tudi racionalnejše in učinkovitejše, kot so lahko majhne pokrajine. Izplen 6 do 8 pokrajin dobimo, če bi morala pokrajina imeti najmanj 100.000 prebivalcev in izpolnjevati še druge pogoje – geografska zaokroženost območja, materialni in drugi pogoji za uspešen gospodarski, socialni in kulturni razvoj idr.

12Pokrajine so nova vrsta lokalnih skupnosti, izkušenj z njimi torej nimamo, lahko pa s pridom uporabimo izkušnje drugih in dokumente in gradiva SE. To seveda ne pomeni mehaničnega posnemanja, saj tudi za pokrajine velja, da bodo utemeljene na naših zgodovinskih, geografskih, gospodarskih, političnih in drugih značilnostih. »V odsotnosti zgodovinskih izkušenj se je treba pri nas nasloniti na merila, ki jih predstavljajo geografska podoba države, njene prometne, gospodarske, kulturne in druge povezanosti ter razvojne zmogljivosti posameznih območij za oblikovanje pokrajin« (Šmidovnik).

13Pokrajine po novem 143. členu Ustave opravljajo:

• naloge regionalnega pomena, ki so njihove izvirne naloge;
• naloge širšega lokalnega pomena, ki presegajo zmogljivosti občin, in se povezujejo z nalogami občin, so pa njihove izvirne naloge;
• naloge iz državne pristojnosti, ki so jim dane v izvrševanje, in so njihove prenesene naloge.

14Ustavne spremembe še ne bodo prinesle optimalno ustanovljenih in delujočih pokrajin, so pa podlaga za oblikovanje zakonov, ki bodo omogočili decentralizacijo oblastnih funkcij in prenos upravljanja pomembnega dela javnih zadev z državne na pokrajinsko raven. Zakoni o pokrajinah, ustanovitvi in financiranju pokrajin bodo preskusni kamen, kako stabilna je velika stopnja političnega soglasja, dosežena ob sprejemanju ustavnih sprememb. Ob uvedbi pokrajin mora biti jasno opredeljeno tudi premoženje, s katerim bodo razpolagale pri izvajanju svojih pristojnosti, in primeren sistem financiranja njihovih nalog. Brez natančne evidence premoženja, s katerim razpolagajo, in brez urejenih premoženjskopravnih razmerij pri upravljanju s tem premoženjem pokrajinski organi ne bodo imeli osnove za sprejemanje učinkovitih ukrepov upravljanja s tem premoženjem.

15Pri alokaciji pristojnosti gre vedno za načelo in za praktične vidike. Nikdar ni določitev pristojnosti dana enkrat za vselej. Lokalne skupnosti naj bi imele splošno pristojnost za delovanje na vseh področjih, ki niso izključena iz njihove pristojnosti ali dodeljene drugim oblastem. Področna zakonodaja konkretizira te naloge na posameznem področju, natančen obseg pristojnosti države in lokalnih skupnosti. Pri tem je treba preprečiti dodeljevanje preveč pristojnosti lokalnim skupnostim brez finančnega kritja. Dodelitev pristojnosti eni ali drugi skupnosti mora upoštevati obseg in naravo javne zadeve in zahteve učinkovitosti in racionalnosti. Alokacija javnih zadev na regionalne oblasti temelji na načelu subsidiarnosti, ki je uporabno za razdelitev pristojnosti med vse ravni oblasti, kar pomeni, da regionalne oblasti prevzemajo tiste zadeve, ki se najbolje uresničujejo na regionalni ravni glede na njihov obseg, naravo in zahteve učinkovitosti in gospodarnosti (The Congress of  Local and Regional Authorities, Recommendation 240 (2008) Draft European Charter of Regional Democracy, 5. člen).

16V večini evropskih držav lokalne in regionalne oblasti nimajo zadostnih sredstev za naloge, ki jih opravljajo. Po načelu hkratnega financiranja mora biti vsak nov prenos pristojnosti jasno spremljan z ustreznimi finančnimi sredstvi. Država naj bi zagotovila ustrezna sredstva za vsak nov prenos odgovornosti oziroma nalog na lokalne oblasti. Države  bi morale biti zavezane zagotoviti, da bistveni del virov lokalnih skupnosti predstavljajo njihovi lastni davki in takse, katerih višino določijo v okviru zakona same. Sicer so za vseh osem načel, ki jih za financiranje lokalnih skupnosti predvideva MELLS (9. člen), pripravljeni predlogi, kaj storiti v državah članicah SE, da bi jih dejansko uresničili.

Temeljni viri pokrajin naj bi bila lastna sredstva, s katerimi lahko pokrajine samostojno razpolagajo. Zatorej naj bi imele pokrajine možnost uvajati davke in samostojno določati njihove stopnje.

17Mednarodne primerjave pokažejo, da je ureditev financiranja lokalnih skupnosti v drugih državah predvsem odvisna od določitve statusa ravni, nižjih od državne, v skladu z ustavami in zakoni v teh državah. Finančni viri morajo biti v sorazmerju s pristojnostmi, ki jih lokalnim skupnostim določata ustava in zakon. V načelu se lokalna raven financira iz davkov, pristojbin in taks, dotacij iz državnega proračuna in iz zadolževanja. Načeloma naj bi se tekoča poraba lokalne ravni financirala iz realnih virov, zadolževanje pa se omogoča le za naložbeno porabo, ki bo z donosi povečala tekočo porabo. Pri davkih obstaja možnost predpisovanja lastnih davkov v obliki samostojnih davčnih virov ali možnost predpisovanja dodatnih zneskov na že odmerjene davke ter delitev posameznih davčnih virov med državno in lokalno ravnijo. Kot lokalna davka sta uveljavljena predvsem davek od premoženja in zemljiški davek. Zaradi izravnave med fiskalnimi zmožnostmi posameznih lokalnih enot in ravnijo storitev, ki naj bi bila v načelu dostopna vsem prebivalcem, ne glede na to, kje prebivajo, se tem enotam dodajajo sredstva iz državnega proračuna v načelu na dva načina: s splošnimi dotacijami (nenamenska dotacija) ali s posebnimi dotacijami (za posamezne namene).

18Regionalni interesi kot odraz položaja pokrajin med občino in državo nujno dobijo tudi pravni okvir. Družbene procese izražanja, združevanja ter uveljavljanja interesov v enotah lokalne samouprave institucionalizira najprej državni pravni sistem. Ta zadeva tako področje urejanja elementarnih družbenih odnosov kot tudi sfero oblasti oziroma upravljanja skupnih družbenih zadev. V okviru državnega pravnega sistema pa se številni družbeni odnosi, ki se vzpostavljajo v lokalni skupnosti, pravno podrobneje urejajo z avtonomnim (samoupravnim) pravom teh skupnosti samih. Pri institucionalizaciji pokrajin se že pojavljajo in se še bodo pojavljali interesni konflikti. Za uspešno usmerjanje družbenih sprememb s pomočjo splošnih pravnih norm mora obstajati najprej temeljno politično soglasje o ciljih želenih sprememb in o sredstvih za doseganje teh ciljev. To politično soglasje pa mora nato upoštevati strokovna spoznanja ter izkustveno preverjene rešitve. Šele potem je mogoče oblikovati jasne formulacije v ustavi in zakonskih aktih. Če v nacionalni politiki ni dosežena enotnost z vidika skupnega oziroma splošnega interesa in če v zakonodajni politiki ni osnovnega respektiranja strokovnih stališč, bo zakon, ki naj institucionalizira delovanje pokrajin in racionalno ureja družbene odnose, nujno pomanjkljiv, nejasen in neustrezen. (Igličar, Interesi in pokrajine, s. 2–3, 5–6).

19Regionalizacija Slovenije zaostaja, pri čemer je treba omeniti, da:

–          slovenska lokalna samouprava nasploh zaostaja za evropskimi načeli in

standardi na  področju lokalne in regionalne demokracije oz. samouprave,

–          spremembe Ustave iz leta 2006 centralističnih odporov za pravo regionalno oz. pokrajinsko samoupravo niso odpravile,

–          zakoni o pokrajinah, ustanovitvi pokrajin, financiranju, pokrajinskih volitvah in volilnih enotah za volitve prvih pokrajinskih svetov bodo preskusni kamen, kako stabilna je velika stopnja političnega soglasja, dosežena ob sprejemanju ustavnih sprememb.

–          izhodišča za zakonsko ureditev pokrajine so dana že v Ustavi, pa tudi v ratificiranih mednarodnih sporazumih, kamor spada po svoji vsebini zlasti MELLS. Ustava ureja pokrajine v sklopu ureditve lokalne samouprave, zato ustavna načela, ki jih določa Ustava za ureditev lokalnih samoupravnih skupnosti, veljajo tudi za pokrajine in njihovo zakonsko ureditev. Zakonska ureditev mora izhajati in temeljiti ne samo na Ustavi, temveč tudi na mednarodnih pogodbah in načelih, ki obvezujejo Slovenijo. V tem splošnem okviru je treba upoštevati predvsem pravico do lokalne samouprave in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, dalje načelo subsidiarnosti in načelo sorazmernosti, pri posameznih segmentih zakonske ureditve pa še druga načela, na katerih temelji evropski koncept lokalne samouprave. Na teh podlagah in izhodiščih  je treba urediti položaj pokrajine tako, da bo sposobna opravljati svoje naloge kot širša lokalna samoupravna skupnost, ki bo zagotavljala pogoje za življenje in delo v lokalnih skupnostih, ki so širše od občine in ožje od države (Vlaj, Pokrajine – pogoj za decentralizacijo Slovenije, s. 20).