France Arhar, 2002

1Bistvo vsebine citiranega člena se odraža predvsem v naslednjih temeljnih ugotovitvah:

• da se je slovenska država odločila za monetarno suverenost; slednja pomeni popolno samostojnost na denarnem področju, oziroma neomejeno pravico in možnost urejanja denarnih zadev. Monetarna suverenost se smatra kot pomemben element državnosti – lastna nacionalna valuta, podobno kot zastava ali himna izraža nacionalno identiteto in ima za državo tudi določen simboličen pomen;
• da je centralna banka pri vodenju denarne politike samostojna; njena skrb mora biti usmerjena v delovanje za stabilnost domače valute in splošno likvidnost plačevanja v državi in do tujine (glej 2. člen Zakona o Banki Slovenije – ZBS, Ur. l. 1/91);
• da je za svoje ravnanje oziroma vodenje denarne politike centralna banka odgovorna direktno DZ, ki hkrati imenuje guvernerja in ostale člane Sveta banke.

2Ob tako opredeljenem statusu centralne banke se zastavlja prvo vprašanje, kako razumeti njeno samostojnost, še posebej, če njen status primerjamo s statusom Vlade, za katero Ustava v 110. členu poudarja, da je »v okviru svojih pristojnosti samostojna in odgovorna DZ« in npr. uprave, ki “opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov” (120. člen). V ustavnopravni materiji je običajna delitev državne oblasti na zakonodajno, izvršno in sodno, pri čemer se zanemarja prav četrta oblast: monetarna. Kljub temu lahko ugotovimo, da npr. nekateri avtorji (kot npr. Vile) poudarjajo, da zgodovinsko in logično gledano ni upravičenja za stališče, da mora biti državna oblast razdeljena le na tri veje, čeprav je prav ta model v praksi najpogostejši. Primeroma lahko navedemo Constanta, ki je uporabil štiridelno državno oblast: izvršilno, zakonodajno, sodno in »le pouvoir royal«, oblast kralja, ustavnega monarha oziroma državnega poglavarja, “nevtralno oblast”, ki se uporablja za vzdrževanje harmonije med prvimi tremi oblastmi. Torej, fragmentacija državne oblasti se lahko implicira z njeno delitvijo na trojno oblast ali v novejšem času na štiridelno oziroma petdelno oblast. Izhajajoč iz takega pristopa lahko rečemo, če primerjamo statuse: vlade, centralne banke in uprave, tako kot jih definira ustava, predvsem glede samostojnosti in njihove odgovornosti, da sta si statusa vlade in centralne banke povsem enaka: obe inštituciji odgovarjata DZ za politiki, ki ju izvajata, medtem ko uprava nima razmerja z DZ. Od kod centralni banki tak status? V 19. stoletju in v začetku 20. stoletja je bila z razvojem tržnega gospodarstva konstituirana tudi samostojna monetarna oblast oziroma institucija centralnega bančništva (leta 1900 je npr. imelo centralne banke le 18 držav, v letu 1998 pa je to število znašalo že 172). Lahko rečemo, da je moderna centralna banka »izum« 20. stoletja; čeprav štejemo za prvo centralno banko švedsko Riksbank, ki je bila ustanovljena leta 1668, pa je bila centralna banka ZDA ustanovljena šele leta 1913 (Goodhart). Prav zaradi te spremembe, ki izhaja iz nove organiziranosti gospodarstva oziroma trga, je v moderni državi, v kateri ima svoje mesto tudi centralna banka – kot emisijsko denarna institucija, ki ima monopol v emisiji domačega denarja in kredita –, potrebna taka delitev oblasti.

3Zakaj v najnovejšem času toliko diskusij o neodvisnosti oziroma samostojnosti centralne banke? Danes velja večinsko prepričanje, da mora biti interna stabilnost domače valute ali cenovna stabilnost, dominantna skrb denarne politike (Neumann-1997). To je radikalna sprememba stališč, ki so bila v veljavi vse do leta 1970, ko se je poudarjalo, naj bi denarna politika skrbela za doseganje konfliktnih ciljev: stabilizacijo cenovnega nivoja, stabilnost valute nasproti drugim tujim valutam in stabilizacijo poslovnega (business) cikla. Rezultati dnevne prakse v različnih državah (npr. v Veliki Britaniji, Nemčiji, Nizozemski) so zanikali obstoj hkratnega delovanja v več smeri. Več ekonomskih in socialnih vzrokov je govorilo, da je edini postulat, ki ga mora imeti centralna banka, le skrb za interno stabilnost valute. Začelo se je poudarjati, da vlada ob monopolu njene produkcije nima pravice zmanjševati vrednosti domače valute, nasprotno ima moralno obveznost (moral obligation) zagotavljati državljanom stabilen denar, ki je na dolgi rok sposoben zamenjave za druge vrste premoženja. Povedano drugače, stabilen denar je najboljša in najpravičnejša socialna politika (Neumann-1997). Ne pozabimo, da je po taki, danes večinski razlagi v svetu, še posebej pa v okviru Evropske monetarne unije, potrebno tudi v Sloveniji misliti na stabilnost valute v kontekstu čim širše implementacije socialne države (2. člen: Slovenija je pravna in socialna država). Kot pravi Friedman, neodvisen status centralne banke je način, kako vladi zavezati roke. Njegovo klasično priporočilo centralni banki je: imeti mora proste roke – instrumente, s katerimi kontrolira količino denarja v obtoku. Če je slednje zagotovljeno in če dela odgovorno, je rast denarne mase predvidljiva, kar je za vse tržne udeležence izrednega pomena.

4Kako zagotoviti neodvisnost centralne banke? Prvi predpogoj je, da je pri svojih odločitvah svobodna, da ni vezana na obvezne inštrukcije vlade. Zaradi uspešnejše makropolitike je priporočljivo, da vlada in centralna banka drug drugega informirata, kaj delata (Grilli et al.). Naslednja zahteva je, da centralna banka ne financira javnega dolga v katerikoli obliki, kar z drugimi besedami pomeni, da ni dovoljeno odobriti direktnega kredita vladi, oziroma preko politike odprtega trga kupovati državnih obveznic in drugih vrst zadolžnic. Če se ta aktivnost analizira zelo precizno, centralna banka ne sme odobravati kreditov niti poslovnim bankam, če slednje te zavarujejo z državnimi obveznicami oziroma drugimi vrstami papirjev, katerih izdajatelj je država. Tako definirana neodvisnost pri uporabi instrumentarija, s katerim centralna banka regulira količino denarja v obtoku, v primeru Slovenije ni popolna, kajti po 61. členu ZBS lahko slednja odobri RS kratkoročne kredite za potrebe proračuna (v predlogu novega ZBS je ta možnost opuščena, Poročevalec, 66/2000).

5Funkcionalna neodvisnost centralne banke je pri samostojnem vodenju denarne politike lahko omejena z določenim modelom vodenja tečajne politike. Povezanost denarne in tečajne politike kaže na to, da funkcionalna neodvisnost centralne banke ni možna, kolikor centralna banka pri izbiri tečajnega modela ni povsem samostojna. V večini primerov daje centralna bančna zakonodaja v tržnih ekonomijah pravico pri določanju temeljev tečajnega režima izvršilni oblasti. Temeljni elementi tečajne politike so običajno naslednji: izbira tečajnega modela (fiksni, plavajoči ali neki vmesni režim); drugič, izbira paritete valute pri fiksnem modelu ali pri režimu plavajočega tečaja; tretjič, določanje smernic v okviru vodenega drsenja; četrtič, operativne odločitve o deviznih intervencijah na trgu. Cottarelli npr. navaja štiri osnovne modele »razdelitve odgovornosti« med monetarno in izvršno oblastjo pri devizno-tečajni politiki:

• angleško-japonski model: izvršna oblast kontrolira vse aspekte devizno-tečajne politike, vključujoč tudi odločitve o deviznih intervencijah;
• maastrichtski model: izvršna oblast je odgovorna za določitev tečajnega režima (vključujoč določanje paritete valute), pri modelu plavajočega tečaja vlada oblikuje smernice za tečajno politiko, centralna banka izvaja intervencije na trgu v okviru direktiv vlade;
• nemški model: vlada kontrolira tečajni režim, centralna banka je glede intervencij na trgu za implementacijo sprejetega tečajnega režima neodvisna;
• švedsko-švicarski model: centralna banka je popolnoma samostojna in odgovorna za vse elemente tečajne politike. Prav slednjemu modelu je najbližji tudi slovenski režim politike tečaja dolarja. V Zakonu o deviznem poslovanju je določeno, da se tečaji tujih valut oblikujejo prosto na deviznem trgu. Banka Slovenije z nakupi in prodajami na tem trgu skrbi za stabilnost domače valute.

6Kot izhaja iz navedenih modelov, se med seboj razlikujejo po intenzivnosti kontrole s strani vlade pri izvajanju tečajne politike. Tu se hkrati postavlja vprašanje optimalne razdelitve odgovornosti med monetarno in izvršno oblastjo. Razdelitev odgovornosti za tečajno politiko bi morala biti taka, da ne bi omejevala možnosti vodenja konsistentne denarne in tečajne politike. Cottarelli npr. predlaga, da prevzame popolno odgovornost za tečajno politiko izključno centralna banka. S takim stališčem soglašamo le pogojno in sicer zaradi naslednjih dejstev: kolikor se je neka država opredelila za model gibljivega tečaja nacionalne valute (Slovenija z Deviznim zakonom, sprejetim v DZ), ima centralna banka operativno svobodo, kar pomeni, da je glede na ponudbo in povpraševanje na deviznem trgu sicer dolžna intervenirati v smeri stabilne domače valute, vendar le pod pogojem, če ima za to potrebne resurse in taka intervencija ne bo ogrozila cilja denarne politike: stabilnosti cen. Pri politiki fiksnega tečaja centralna banka tudi de iure nima možnosti izbire, pri določeni ceni (tečaju) je dolžna v celoti kupiti oziroma prodati ponujene oziroma zahtevane količine. Taka odgovornost centralne banke hkrati pomeni, da se lahko bistveno poveča ali zmanjša količina denarja v obtoku in če temu ne sledijo dodatni koraki, v odvisnosti od rezultata intervencije, se lahko denarna politika deformira, predvsem v smeri večje ohlapnosti in »višje inflacijske tolerance«. Pri gibljivem tečaju se posledice kažejo v prvi vrsti pri večji ali manjši depreciaciji oziroma apreciaciji domače valute, kar ima direktne posledice tako za konkurenčnost domačega gospodarstva na tujih trgih, kot tudi glede same količine denarja v obtoku. (Znan je primer iz leta 1995, ko Banka Slovenije ob visokem pritoku tujega kapitala ni imela zadostnih resursov za intervencijo na deviznem trgu, zaradi česar je zaprosila vlado za realne finančne vire iz proračuna, vendar je slednja zaprosilo zavrnila z utemeljitvijo, da bo izvoznike subvencionirala sama; po drugi strani je predsednik DS s pismom zahteval od centralne banke dodatno intervencijo, s pomočjo emitiranja dodatne količine novega denarja, ki pa jo je centralna banka odklonila; dodatno, DS nima ingerence nasproti centralni banki.) Citirani primer je le dobra prispodoba, kako so si posamezni organi predstavljali vodenje politike tečaja, oziroma se niso zavedali, da je vodenje dobre denarne politike javnofinančno vprašanje, pri njegovi razrešitvi morata sodelovati tako zakonodajna kot tudi izvršna oblast, če naj denarna politika daje optimalne učinke.

7Ko govorimo o samostojnosti oziroma neodvisnosti centralne banke, predvsem pri uporabi instrumentarija za izvajanje denarne politike, se v literaturi (Blinder) kot tudi v praksi poudarja neodvisnost centralnega bankirja – guvernerja, predsednika, kot tudi članov sveta banke. Ustava sicer v 2. odst. govori, da guvernerja imenuje DZ, ne daje pa za imenovano osebo nobenih karakteristik oziroma pogojev. Nasprotno ZBS v 13. členu omenja člane Sveta banke enako karakteristiko mora imeti tudi sam guverner, kot tudi viceguvernerji, ki so hkrati vsi tudi člani sveta banke. Kako razlagati neodvisnega strokovnjaka? Neuman poudarja, da je potrebno osebno neodvisnost razumeti kot neodvisnost od vlade in političnega sistema. Vlade so zainteresirane, kot nadaljuje, da za vodstvo centralne banke predlagajo osebe, ki jim bodo v primeru konflikta med vlado in centralno banko naklonjeni. Ekonomski razlogi zahtevajo na teh mestih kredibilne, odgovorne in etične osebnosti. Neumann (v cit. delu iz leta 1991) poudarja, da bi vsaka od teh oseb morala imeti karakteristiko Thomasa Becketa, ki je bil kancler pri angleškem kralju Henriku II. in je s svojim ravnanjem postal sinonim za »človeka s hrbtenico«, še posebej, ko ga je kralj imenoval za canterburyjskega nadškofa. Avtor nadalje poudarja, da je cenovna stabilnost preveč pomembno »javno dobro«, da bi se pri imenovanju oseb za vodenje banke lahko izbrali nekarakterni posamezniki, ki bi želeli ugajati dnevni politiki, torej tistim, ki skrbijo za potrošnjo denarja.

8Demokratična legitimnost centralne banke temelji torej na odločitvi parlamenta. Legitimnost centralne banke izvira iz dejstva, da je demokratično izvoljeni parlament določil kot primarni cilj centralne banke skrb za stabilnost valute oziroma cenovno stabilnost, zato je dal banki mandat, da to doseže. Takemu mandatu oziroma zaupanju mora stati nasproti njena razločna odgovornost. Monetarna politika je v svojem bistvu hermetična, nerazumljiva in za demokratično izvoljene politike kot tudi za laike relativno zapletena, zaradi česar imajo demokratično pravico, da jim centralna banka pri izvajanju denarne politike pojasni svoje odločitve in ukrepe. Vsi njeni ukrepi morajo biti v funkciji doseganja temeljnega cilja: cenovne stabilnosti, kot tudi stabilnosti celotnega finančnega sistema. Minimalna obveznost centralne banke je, da mora obrazložiti in upravičiti izvajanje svoje politike.

9V okviru modernega koncepta centralne banke je zanimiva povezanost med »odgovornostjo polaganja računa« in “transparentnostjo” denarne politike. Avtorja Eijffinger in Höberichts sta analizirala »demokratično odgovornost polaganja računa« centralne banke, ki se odraža skozi transparentnost monetarne politike, in odgovorila na vprašanje, kdo je v končni fazi odgovoren za denarno politiko, s primerom Evropske centralne banke, kot tudi s primerom nekaterih nacionalnih centralnih bank. Odgovornost ima po obeh avtorjih tri bistvene elemente:

• ugotavljanje eksplicitne definicije in rangiranje ciljev denarne politike;
• transparentnost denarne politike;
• kdo nosi končno odgovornost za denarno politiko.

10Za prvi element je najpomembnejše, da pozitivna zakonodaja jasno opredeli temeljni cilj ali več ciljev (v primeru Evropske centralne banke je to izključno cenovna stabilnost; v primeru ameriške centralne banke ni hierarhije ciljev, vsi cilji denarne politike so enakopravni: visoka zaposlenost, stabilne cene in primerna višina dolgoročnih obrestnih mer; v primeru Slovenije: stabilnost valute in likvidnost v plačevanju doma in v tujini).

11Transparentnost se lahko definira kot informiranje javnosti s strani centralne banke, za ustvarjanje pogojev za oceno uspešnosti monetarne politike centralne banke pri uresničevanju njenih ciljev. Transparentnost mora biti zakonsko urejena kot obveznost centralne banke, da pojasnjuje javnosti svoje postopke in politiko. Slednje se lahko izvaja na nekaj načinov: z objavljanjem mesečnih, kvartalnih in letnih poslovnih poročil; z objavljanjem zapisnikov s sej najvišjega organa banke, s tiskovnimi konferencami ali na druge načine.

12Kdo je končno odgovoren za denarno politiko? Tu gre za definiranje razmerja med centralno banko in parlamentom; za obstoj mehanizma »vsiljene odločitve« (override mechanism) kot tudi za postopek razrešitve guvernerja. Parlament mora imeti možnost, da redno analizira in kontrolira izvajanje denarne politike. Guverner centralne banke mora biti vedno pripravljen, da daje pojasnila parlamentu in ga informira o vseh zadevah s področja denarne politike.

13Delegiranje moči k nevoljeni avtoriteti, kot je centralna banka, lahko pripelje do »demokratičnega deficita« (Briault et al.), vendar princip neodvisnosti ni zajamčen z vlado, temveč z množico volivcev, ki imajo denarno premoženje. Skladno s to interpretacijo mora centralna banka poleg formalne odgovornosti parlamentu imeti odgovornost do vseh tistih volivcev, ki so zainteresirani za stabilnost valute in cen. Prav slednja ugotovitev je temeljni argument proti »demokratičnemu deficitu«.

14Ob zaključku naj omenimo, da ZBS še ni bil usklajen z Ustavo.