Opredelitev
France Arhar, 2002
1Proračun je osebna izkaznica države, je stičišče ekonomskih dogajanj in je hkrati primeren instrument za doseganje različnih političnih in ekonomskih ciljev. Iz njega je razvidno, kakšna je fiskalna obremenitev, o slednji pa vemo, da vpliva na konkurenčno okolje. Proračun na drugi strani kaže strukturo uporabnikov in hkrati pove, izhajajoč iz pozitivne zakonodaje, kolikšne in kakšne fiksne obveznosti je država že sprejela do domačih in tujih subjektov. Prav ta pokazatelj odraža hkrati nivo “svobode pri uporabi proračunskih prejemkov”, čim višji je, večja je fleksibilnost prilagajanja spremenjenim razmeram na trgu (terms of trade). V proračunu se nekako zrcalijo vse politike, ki jih neposredno izvaja vlada, kot npr. :
- socialna politika določa velik del javnih virov in javnih izdatkov; pravila socialnih sistemov, ki uresničujejo dano socialno politiko, se prevzemajo v javnofinančna pravila in posledično vplivajo na obseg javnega financiranja;
- politika vzpodbujanja konkurenčnosti proizvajalcev z višino in strukturo davkov vpliva na pogoje gospodarjenja;
- politika tehnološkega razvoja naj bi z izdatki za znanost, kulturo, šolstvo vplivala na prostorske pogoje;
- politika javne varnosti ima, hkrati s preprečevanjem škodljivega ali kaznivega ravnanja in delovanja, prav tako svoj javnofinančni odraz;
- politika razvoja podeželja in kmetijstva skupaj z okoljsko politiko zagotavlja večji del pogojev za zdravo življenje in ohranjanje naravnih danosti.
2Z drugimi besedami, ko analiziramo posamezne proračunske postavke, lahko v njih vidimo materializacijo neštetih ustavnih pravic in obveznosti.
3Obvezne dajatve (compulsory levies) predstavljajo za davčne zavezance obveznost, ki jim jo nalaga zakon in po svojem pomenu predstavljajo pretežni del javnofinančnih virov. Med državami so razlike v strukturi in višini virov zelo velike. Splošno znano je, da so boljši posredni davki, da je ugodneje, če je delo obremenjeno manj in promet po drugi strani bolj. Uspešna ekonomska politika gradi na zahtevi, da morajo fiskalni prihodki zaostajati za rastjo družbenega bruto produkta (od leta 1992 dalje so se obvezne dajatve v Sloveniji neprestano povečevale in so rasle hitreje kot družbeni bruto produkt; prispevki so se povečevali počasi, davki zelo hitro). Iz sedanjega razvoja dogodkov je vidno, da se bo morala struktura javnofinančnih prihodkov spremeniti v smeri zmanjšanja obremenitve dohodkov iz dela, kar je skladno tudi z evropskimi smernicami za povečevanje zaposlovanja in našo potrebo po olajšanju položaja delovno intenzivnih panog.
4Posameznik, oziroma prebivalstvo, je pri nas, kot tudi v drugih državah, največji davčni zavezanec. Prebivalstvo plačuje davke od dohodka od premoženja in prispevke za socialno varnost. Ob novem razslojevanju družbe, oziroma novi lastninski strukturi, se z vidika pravičnosti in socialne varnosti upravičeno zastavlja vprašanje predvsem o primernih razmerjih med davki na dohodek in davki na premoženje. Poseben problem, ne le slovenski, temveč svetovni, je, kako v davčno in splošno socialno shemo zajeti kapital. Pri tem ostaja pomembno vprašanje o vzročnem razmerju delovanja tujega kapitala v različnih podjetniških oblikah, predvsem pa vprašanje transfernih cen (med podjetjem materjo, ki deluje v eni državi, in hčerjo, ki je rezidentka druge države).
5Če po drugi strani razčlenimo državne izdatke, potem predstavljajo prejemki, ki jih dobijo državljani za zagotovitev svoje socialne varnosti, najvišje zneske. Kot vemo, je v finančno najbolj izdatnih socialnih sistemih število upravičencev določeno, v bližnji prihodnosti pa bo le še naraščalo. Da bi se v prihodnosti izognili velikim težavam, prihaja do sprememb zakonodaje, s katerimi se spreminjajo pravila za določanje osnovne višine teh prejemkov, opuščajo ali dodajajo se olajšave za povezane osebe in zamenjujejo se pravila za prilagajanje zneskov posameznih upravičenj gibanju referenčnih vrednosti.
6Vir prihodkov iz javnih financ za gospodarske družbe so transferji države v obliki pomoči in subvencij. Slednja pomoč se vse bolj omejuje in hkrati kontrolira, kajti ne sme se dajati za pridobivanje konkurenčne prednosti na tržišču.
7Podobna proračunska pravila veljajo tudi za proračune na ravni lokalnih skupnosti. Z drugimi besedami, Ustava ima v tem členu jasno zahtevo: vsi prihodki in izdatki države oziroma lokalne skupnosti se morajo odražati v proračunu: ni paralelnega poslovanja, ne sme biti posebnih skladov, niti posebnih izdatkov.
8Posebno varstvo, ki ga v 2. odst. 148. člena daje Ustava proračunskim uporabnikom, je “pravica do začasnega financiranja” po prejšnjem proračunu, če proračun za tekoče leto še ni sprejet. Najprej moramo ugotoviti, da taka rešitev pomeni monetarni nominalizem, ali z drugimi besedami, upravičenci naj bi bili upravičeni vsaj do tolikšnih minimalnih sredstev, kot izhajajo iz prejšnjega proračuna. Kot je na eni strani taka rešitev razumljiva, pa je do neke mere tudi tvegana, kajti iz iste solucije lahko predvidevamo, da bodo proračunski prihodki enaki izdatkom. V normalni ekonomski situaciji je tako sklepanje pravilno, kljub temu pa se lahko zgodi, da se prav slednja bistveno poslabša, kar pomeni, da pride do recesije, zaradi česar so proračunski prejemki bistveno nižji od tistih v preteklem letu; slednje je morda tudi razlog – ker ni konsenza –, da DZ še ni sprejel novega proračuna. Po črki Ustave je Vlada kljub temu dolžna zagotoviti potrebna sredstva, če imajo upravičenci pravni naslov. Potrebna sredstva pa Vlada lahko zagotovi le z zadolževanjem, torej z ustvarjanjem deficita (če je bil prejšnji proračun izravnan, bi na ta način lahko nastal deficit, če je bil prejšnji proračun načrtovan z deficitom, se slednji na ta način poveča). De lege ferenda bi kazalo prav 2. odst. 148. člena dodatno proučiti, oziroma dopolniti z določilom, kako ravnati, če pride do bistveno spremenjenih okoliščin, ki vplivajo na gospodarjenje in s tem tudi na proračunski rezultat. Teoretično gledano je taka situacija razrešljiva z zadolžitvijo, vendar ima zadolžitev oziroma njena raven svoje omejitve, tako formalne kot dejanske. Kar zadeva prve omejitve, glede na dejstvo, da je Slovenija kandidatka za Evropsko unijo, bi kazalo že danes razmišljati o vsebini Pakta o stabilnosti in rasti, ki se dotika prav te vsebine.
9Že v Pogodbi o Evropski uniji iz Maastrichta, 1992, je zahteva, da se morajo države članice izogibati pretiranim fiskalnim primanjkljajem ter določiti postopke ugotavljanja nadzora in odpravljanja pretiranih fiskalnih primanjkljajev. Ta načela so konkretizirali s fiskalnima maastrichtskima kriterijema glede javnofinančnega primanjkljaja (največ 3% BDP) in javnega dolga (največ 60% BDP), pri čemer se pri oceni izpolnjevanja teh kriterijev za vstop v Denarno unijo upošteva fleksibilna interpretacija (izredne okoliščine, zadostno približevanje). Leta 1997 je bila ta temeljna pogodbena zahteva, kot že omenjeno, dopolnjena s Paktom stabilnosti in rasti. Bistvo tega dokumenta se odraža predvsem v naslednji ureditvi:
- 10kot zgornjo mejo ohranja javnofinančni primanjkljaj v višini 3% BDP, vendar zahteva, da je javnofinančni položaj srednjeročno izravnan ali v presežku, tako da bi se v primeru recesije država lahko zatekla k fiskalnemu primanjkljaju, ne da bi presegla predpisano mejo 3% BDP. Izjema, ki dovoljuje preseganje predpisanega praga, so posebne okoliščine, predvsem močnejša recesija, ki jo predstavlja padec BDP za več kot 2%-ni točki letno;
- v primeru neupravičenega preseganja predpisane meje so predvidene sankcije v znesku 0,2 – 0,5% BDP;
- sankcije so v obliki neobrestovanega depozita, ki se spremeni v plačilo kazni, če država ne odpravi presežnega fiskalnega primanjkljaja v predpisanem času dveh let.
11K temu naj dodamo še naslednje: države morajo letno pripraviti programe stabilnosti, v katerih opredelijo, kako bodo dosegle srednjeročne fiskalne cilje. Srednjeročnost je razumljena kot časovno obdobje petih let. Iz te ureditve izhaja tudi naslednja zahteva: v času dobre gospodarske rasti mora biti proračun izravnan oziroma suficiten, kajti izravnan proračun ni mišljen za posamezno leto, temveč za celotno srednjeročno obdobje.
12Srednjeročni aspekt ekonomije ni postavljen kot zahteva oziroma okvir le pri fiskalni politiki, temveč tudi pri denarni politiki. Pri slednji si je Evropska centralna banka zadala prav tako srednjeročni cilj za inflacijsko raven, ki naj bi bila 2% kot povprečje inflacij v vseh članicah denarne unije.
13Tako evropsko ureditev bi morala v najkrajšem možnem času prakticirati tudi naša država, kajti zavedati se moramo, da bo prvega februarja leta 2003, skladno z določili Asociacijske pogodbe med Evropsko unijo in Slovenijo, stopil v celoti v veljavo evropski model popolne kapitalske svobode, ki praktično pomeni uvedbo konvertibilnosti za slovenski tolar, tudi za t. i. kapitalski račun, praktično za vse transakcije s tujino. Če država do tega datuma ne bo dodatno znižala inflacijo, se lahko znajde v težkem položaju, kajti višja inflacijska raven avtomatično zahteva tudi višje domače obrestne mere, slednje, točneje razlike med domačimi in tujimi, pa so temeljni motiv za transfere kratkoročnega mednarodnega kapitala, ki je za vsako ekonomijo najnevarnejši. To in splošna ocena trgov, kakšna je situacija v posamezni državi na srednji rok, kar zadeva njeno stabilnost, t. i. fiskalno vzdržnost, kredibilnost, so tista dejanska dejstva, ki niso zapisana nikjer, kljub temu pa se trgi po njih ravnajo, so hkrati potencialni riziko in opomin vsem, ki imajo tako ali drugačno odgovornost v zvezi z javnimi financami oziroma proračunom. Tu naj dodamo še naslednje: deficit v proračunu ima vrsto vplivov na celotna dogajanja na domačem trgu: povečano povpraševanje po kreditih s strani države dviguje obrestno mero ali pa sili posameznike in podjetja, da gredo slednja na tuje trge. Povečano povpraševanje hkrati vpliva na plačilno bilanco države, tako na njen tekoči račun (povečevanje uvoza blaga in storitev), kot tudi na kapitalski račun (direktno zadolževanje države ali ostalih subjektov v tujini). Pri vodenju politike gibljivega – drsečega tečaja vplivajo na tečajno politiko predhodna dejanja: pri direktnem zadolževanju v tujini na večje kapitalske pritoke, ki delujejo v smeri apreciacije domače valute, če centralna banka na drugi strani pravočasno ne reagira na deviznem trgu, ali pa za tako intervencijo nima finančnih virov. Povečano zadolževanje v tujini povečuje tudi tečajna tveganja za samo državo, kajti običajno ima država svoje prihodke v nacionalni valuti, odplačila kreditov pa so v tuji valuti, zato lahko tečajne razlike, do katerih prihaja, bistveno znižujejo prejemke ostalim proračunskim upravičencem ali pa zahtevajo dodatno zadolžitev. Pri dolgu države sta tako obrestno kot tudi tečajno tveganje še posebej izpostavljena. Zaradi vsega tega se je izoblikovala, predvsem za države, ki so majhne, imajo odprto gospodarstvo in še niso dovolj stabilne in hkrati občutljive za vse premike na trgu, maksima: ”save before use” in ne obratno. Pri obratni situaciji država tvega s spektrom ustavnih pravic, ki hkrati predstavljajo zanjo materialno breme. Zato, kot rečeno, mora biti interpretacija 148. člena tesno povezana z dogodki na domačem trgu kot tudi na mednarodnih trgih – na srednji rok (ne po logiki iz rok v usta), kajti samo taka politika jamči trdnost, pravno varnost in stabilnost.