Stane Vlaj, 2002

1Naselje ali več povezanih naselij je tista elementarna teritorialna enota, v kateri se prvič oziroma na najnižji lokalni ravni pojavljajo težave skupaj živečih ljudi, ki jih je treba reševati skupno. Za lokalno skupnost oziroma občino je bistvena (konstitutivna) sestavina povezanost ljudi na določenem geografskem (fizičnem) prostoru. Vse oblike združevanja ljudi sicer obstajajo v nekem prostoru, vendar zanje prostor ni bistvena sestavina, kar pa velja ravno za lokalno skupnost (Vlaj, s. 17).

2Glede velikosti naselij in s tem lokalnih skupnosti ni nobenih pravil. Gre za kontinuum, na katerem so naselja z nekaj deset prebivalcev in milijonska naselja. Lokalne skupnosti so družbeni pojav oziroma pojem, ki se ne more podrejati upravnim ukrepom, ampak bi moralo biti obratno. Iz zgodovinske in primerjalne analize lahko ugotovimo, da je večina držav oblikovala občine na temelju obstoječih lokalnih skupnosti. Te občine so bile glede na ozemlje in število prebivalcev praviloma majhne, kar ne velja za mestne občine.

3Po prvi objavi predloga Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin v dnevnem časopisju dne 11. 4. 1994 je bilo vloženih več ugovorov na DZ proti 73. točki, ki je določala referendumsko območje za ustanovitev občine Koper v istih mejah. US je prejelo pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti 73. točke I. poglavja Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin in je to točko odloka razveljavilo (OdlUS III, 58, U-I-90/94, Ur. l. 29/94). Navedeno referendumsko območje je bilo po odločbi US v nasprotju z ustavno zasnovo občine in še posebej mestne občine.

4US je na pobudo Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra in skupine občanov iz Dekanov dne 15. 7. 1994 razveljavilo 13. člen in 1. in 3. odst. 14. člena Zakona o lokalni samoupravi – ZLS (OdlUS III, 95).

5US je v svoji odločbi z dne 9. 11. 1994 ugotovilo, da je ustava predvidela poizvedovalni referendum, končno določitev območja občine pa je prepustila zakonodajalcu. Po mnenju US je bilo ustavno dopustno, da DZ pogoja števila prebivalcev ni upošteval togo, ampak v sorazmerju z razlogi, ki upravičujejo ustanovitev občin z manj kot 5000 prebivalci. US je sicer ugotovilo “nekaj primerov očitne arbitrarnosti, ko niso bile ustanovljene samostojne občine, čeprav so bili izpolnjeni isti pogoji kot v primerih, ko so občine bile ustanovljene”. V obrazložitvi navedene odločbe je US zapisalo, da “so v nasprotju z ustavo tiste točke 2. člena zakona, s katerim se ustanavljajo občine, ki ne izpolnjujejo ustavnih in zakonskih pogojev, ki jih je DZ sam določil kot vsebinske pogoje z ZLS”. US je ugotovilo, da druga točka 3. člena zakona (občina Koper) ni v skladu z ustavo in da isto velja za območje mestne občine Novo mesto. US se “po opravljenem tehtanju prizadetih ustavnih dobrin ni odločilo, da bi ocenjevalo, ali so vse mestne občine oblikovane v skladu z ustavo”. US je v septembru 1998 (OdlUS VII, 157, U­-I-301/98, Ur. l. 67/98) znova ugotovilo, da je mestna občina Koper v neskladju z ustavo in da mora DZ najkasneje v enem letu po uveljavitvi te odločbe na območju mestne občine Koper ustanoviti občine v skladu z ustavo.

6Občina je nosilec samouprave z vsebino, ki jo določa država v svoji ustavi in zakonodaji. Tak status dobi z ustanovitvijo. DZ jo ustanovi in določi njeno območje z zakonom. Pred ustanovitvijo mora biti na teh območjih izpeljan referendum, ki ga mora poleg drugih meril za oblikovanje občine DZ upoštevati. Ustava sama postavlja nekatera merila za oblikovanje občine, ki so dejansko sestavine pojma lokalne skupnosti: območje občine obsega naselje ali več naselij, ki jih povezujejo skupne potrebe in interesi prebivalcev. ZLS določa pogoje za ustanovitev občine (13. in 13. a člen za »navadne« občine, 16. in 16. a člen za mestne občine), postopek za ustanovitev občine ter določitev njenega območja ter druge teritorialne spremembe občine pa ureja Zakon o postopku za ustanovitev občin in določitev njihovih območij – ZPUODO.

7US je (1994) presodilo, da je oblikovanje občin, skupaj z mestnimi občinami, proces, v katerem se bodo po svoji ustanovitvi še naprej oblikovale tako, da bodo čim bolj naravne in funkcionalne celote, seveda ob upoštevanju zakonskih meril. “Po konstituiranju novoustanovljenih občin bodo posamezna naselja ali več naselij v eni ali več občinah, če bodo izpolnjevala pogoje za ustanovitev svoje občine ali če se bodo želela izločiti iz občine in priključiti drugi občini, lahko začela postopek po 14. ali 15. členu ZLS, ki omogočata izločitev dela občine in priključitev k drugi občini ali ustanovitev lastne občine. Tako odločitev, ki se izglasuje na referendumu, bo po navedenem členu državni zbor potrdil, če bo odločitev skladna z ustavno zasnovo in pogoji za ustanovitev lastne občine.” Referendum je posvetovalne narave in ne zavezuje DZ, da ustanovi občine samo v skladu z referendumskim izidom.

8Ustava je predvidela poizvedovalni referendum, končno določitev območja občine pa je prepustila zakonodajalcu. US je tudi ugotovilo, da je ustavno dopustno, da DZ pogoja števila prebivalcev ni upošteval togo, ampak v sorazmerju z razlogi, ki upravičujejo ustanovitev občin z manj kot 5000 prebivalci. US je sicer ugotovilo “nekaj primerov očitne arbitrarnosti, ko niso bile ustanovljene samostojne občine, čeprav so bili izpolnjeni isti pogoji kot v primerih, ko so občine bile ustanovljene”.

9Na območju občine, ki je sicer enotno, ker je občina temeljna samoupravna lokalna skupnost, se po ZLS lahko ustanovijo njeni ožji deli, kar določi statut občine, ki ureja tudi njihov položaj in način delovanja. Ožji deli občine se lahko po ZLS organizirajo kot krajevne, vaške ali četrtne skupnosti (18. člen).