Stane Vlaj, 2002

1Reforma lokalne samouprave v Sloveniji se je začela s sprejemom ustave nove in neodvisne države Slovenije. Osamosvojitev Slovenije kot države in uvedba parlamentarne demokracije v letu 1991 sta pomenili nov začetek tudi za lokalno samoupravo. Že v uvodnih določbah nove slovenske ustave, v katerih so zapisana in zagotovljena temeljna politična načela in družbene vrednote, s katerimi Slovenija opredeljuje svojo državno ureditev, je dobila lokalna samouprava častno mesto. Med ta načela spada tudi določba o lokalni samoupravi, ki je v Sloveniji zagotovljena po 9. členu. S temi političnimi načeli se Slovenija skupaj z institucijo lokalne samouprave vrača v evropsko civilizacijo, iz katere je bila na določen način izločena dobro polovico stoletja, od prevzema sovjetskega modela oblasti oziroma od prevzema sovjetskega vzorca modeliranega političnega sistema. Ustava RS je s tem Slovenijo uvrstila med države, ki želijo zagotoviti skupne evropske standarde za opredeljevanje in varovanje pravic lokalnih oblasti, ki so za državljane najbližja raven uprave in jim omogočajo učinkovito udeležbo pri oblikovanju odločitev, ki se nanašajo na njihovo vsakdanje okolje. Pravica državljanov sodelovati pri opravljanju javnih zadev je eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam Sveta Evrope. Ta pravica pa se lahko najneposredneje uresničuje na lokalni ravni.

2Z lokalno samoupravo je bil nadomeščen komunalni sistem, ki je bil neke vrste kompromis med evropskim pojmovanjem lokalne samouprave in med sovjetskim pojmovanjem monolitne partijske države. Komunalni sistem je bil uveden leta 1955 in je uvedel občino kot novo obliko upravnoteritorialne razdelitve republike. V skladu z idejo občine kot komune je bila občina zamišljena kot lokalna skupnost, ki zagotavlja ekonomske in druge potrebe prebivalcev ter hkrati opravlja funkcijo državne oblasti. Občina je bila hkrati oblastna in samoupravna skupnost, ki je večino nalog opravljala za državo. Raziskave kažejo, da je bilo teh nalog po letu 1974 več kot 3000 in da je kar okrog 80 % dejavnosti občinskih organov bilo delo za državo. Po ustavni domnevi je bila občina pristojna za opravljanje vseh javnih zadev na svojem območju, in sicer ne glede na to, ali so bile lokalnega ali splošno državnega pomena, razen tistih, ki so bile izrecno z zakonom dane v pristojnost republike ali federacije. Tako je občina delovala kot integralni del države, kot njena prva stopnja.

3Pravica državljanov, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodelujejo pri upravljanju javnih zadev, je pravica, ki jo določa 44. člen. Evropska listina lokalne samouprave – MELLS pa to pravico določa v preambuli in v 3. členu. Po Ustavi uresničujejo njeni prebivalci lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih samoupravnih skupnostih (138. člen). V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in se nanašajo samo na prebivalce občine ter posamezne naloge iz državne pristojnosti, ki jih nanje prenese država z zakonom po predhodnem soglasju in ob zagotovitvi sredstev (140. člen). 139. člen Ustave govori o ustanovitvi občin, 141. člen o mestni občini in njenih nalogah, 142. člen o financiranju občin, 143. člen o povezovanju v pokrajine in 144. člen o nadzoru državnih organov. 145. člen pa govori o drugi (funkcionalni) samoupravi. O lokalnih skupnostih pa je govor tudi na številnih drugih mestih v ustavi.

4Reforma slovenske lokalne samouprave vsebuje pet sestavin: funkcionalno, ozemeljsko, organizacijsko, finančnomaterialno in pravno. Pri funkcionalni sestavini gre za prerazporeditev pristojnosti med državo in občinami kot temeljnimi samoupravnimi lokalnimi skupnostmi, za uresničevanje načela subsidiarnosti s procesom decentralizacije. Pri ozemeljski sestavini gre za ustanavljanje novih občin, ki so nadomestile nekdanje komune. Pri organizacijski sestavini gre za nov razpored organizacije oblasti v občini, ki ga sestavljajo organi – neposredno izvoljena občinski svet in župan, nadzorni odbor ter oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri odločanju v občini – zbori občanov, referendumi in državljanska pobuda. Pri finančnomaterialni sestavini gre za uresničevanje načel sorazmernosti sredstev z nalogami lokalnih skupnosti, solidarnosti do razvojno šibkejših občin, pravice do lastnih virov lokalnih skupnosti itd. Pri pravni sestavini pa gre za položaj občine kot pravne osebe javnega prava in njeno vključenost v celotni pravni sistem RS.

5Raziskava o konstituiranju novih občin iz leta 1995 je pokazala, da anketiranci soglašajo s cilji reforme lokalne samouprave v Sloveniji. Raziskava je pokazala, da je razmejitev pristojnosti med državo, ki je odklonilna do prenašanja pristojnosti na še neustaljeno mrežo občin, in občino klasična točka nestrinjanja. Jasno je bila izražena težnja, da naj bi se občinske pristojnosti povečale na vseh področjih. Razdelitev pristojnosti po načelu subsidiarnosti je sicer tudi v Evropi in svetu postala eno središčnih področij dialoga med državo in lokalnimi skupnostmi.

6Centralizacija pristojnosti, ki se je zgodila ob uvedbi lokalne samouprave, naj bi bila le začasna, potem pa naj bi država posamezne zadeve iz državne pristojnosti vrnila občinam in pokrajinam kot njihove izvirne ali prenesene pristojnosti.

7Ustavne določbe o lokalni samoupravi so narekovale vzpostavitev in zagotovitev temeljnih pogojev za uresničevanje lokalne samouprave po nekaj desetletij trajajočem obdobju »jugoslovanske komune«. Ta temeljni cilj se udejanja tako, da se oblikujejo območja in meje novih občin, da država prevzema v lastno izvrševanje državne upravne zadeve in da se opredeljujejo samoupravne pristojnosti ustavno urejene občine. Slovenska zakonodaja ustanavlja mrežo samoupravnih lokalnih skupnosti v smislu »reforme od spodaj navzgor«, na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti »svojo« občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost. Naloga pravne države je, da občanom omogoči izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen in predvidljiv način.

8US je v več svojih odločbah opredelilo osrednje prvine ustavne zasnove občine. Občina je temeljna lokalna skupnost, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naselij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi samoupravno v razmerju do države. Občina je življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti. Skupne potrebe in interesi prebivalcev enega ali več naselij motivirajo njihovo sodelovanje pri samoupravnem, v razmerju do države relativno samostojnem upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave. Ustavna koncepcija občine tudi predpostavlja, da bo občina glede na število svojih prebivalcev in druge okoliščine sposobna lokalne zadeve opravljati samostojno.

9US je v skladu s svojimi pristojnostmi, da odloča o skladnosti zakonov z ustavo, o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi in o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in z zakoni (glej tč. 3. Zakonska ureditev), večkrat poseglo v potek reforme lokalne samouprave, predvsem v sprejeto zakonodajo ­– Zakon o lokalni samoupravi – ZLS, Zakon o upravi – ZUpr, Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij – ZUODNO in Zakon o prevzemu državnih nalog, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin (OdlUS IV, 30, U-I-285/94, Ur. l. 20/95). Razveljavilo je določbe ZLS, ki so predpisovale (preohlapne) pogoje za ustanovitev občine in vezanost DZ na izide referendumov za ustanovitev občin (OdlUS III, 95, U-I-144/94, Ur. l. št. 45/94), ustanavljanje novih občin v dveh rokih (OdlUS III, 8, U-I-13/94, Ur. l. 6/94), ime in sedež občine (OdlUS IV,114, U-I-304/94, Ur. l. 73/95: 9. in 16. člen zakona nista v skladu z ustavo, če ne določata, da zakon določi ime in sedež občine po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev ter da ZLS ni v skladu z Ustavo, če ne določa postopka in meril za določitev ali spremembo imena in sedeža občine), pravni status ožjih delov občine (OdlUS V, 119, U-I-274/95, Ur. l. 39/96: zakonodajalec mora urediti statusnopravne značilnosti ožjega dela občine s pravno subjektiviteto, in sicer: zastopanje, pooblastila v pravnem prometu, odgovornost občine za obveznosti in odgovornosti ožjega dela občine, pravno nasledstvo ob prenehanju, omejitvah zadolževanja in finančnem poslovanju) ter odločilo, da sta 2. in 3. člen ZUODNO v neskladju z ustavo (OdlUS III, 122, U-I-183/94, Ur. l. 73/94).

10Proces uresničevanja ustavne zasnove lokalne samouprave se je začel z uveljavitvijo ZLS, nadaljeval pa v letu 1994, ko je potekal postopek vzpostavitve prve mreže občin kot temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti v skladu z določbami 138. in 139. člena. Z ZPUODO je bilo ustanovljenih 147 občin. Po sprejemu oziroma uveljavitvi tega zakona je US prejelo vrsto pobud in zahtev za oceno njegove ustavnosti. Odločilo je, da sta 2. (»navadne« občine) in 3. člen (mestne občine) ZUODNO v neskladju z Ustavo. Med razlogi protiustavnosti je posebej poudarjena arbitrarnost zakonodajalca. DZ bi moral ravnati dosledno in enako obravnavati zahteve prebivalcev vseh območij, da na svojem območju oblikujejo samostojno občino.

11Ključni merili, ki ju je v 13. in 13. a členu ZLS opredelil zakonodajalec, da bi konkretiziral ustavno zasnovo občine, sta določeno število prebivalcev in obstoj kolektivnih potreb, ki naj se zadovoljujejo v občini. Pri oblikovanju mreže lokalne samouprave in pri ustanovitvi konkretne občine je treba upoštevati celoto vseh z zakonom urejenih meril v njihovi vzajemni povezanosti (3. odst. 13. a člena ZLS). Pri tem je ustavno dopustno, da DZ pogoja števila prebivalcev ne upošteva togo, ampak v sorazmerju z razlogi, ki upravičujejo ustanovitev občin z manj kot 5000 prebivalci. Vendar pa pri tem ne sme ravnati arbitrarno. Če razloge, ki utemeljujejo izjeme, v primerih nekaterih območij razlaga široko, jih mora tako razlagati tudi glede drugih primerljivih območij. Mreža, ki jo je DZ vzpostavil z ZUODNO, kaže na zelo široko uporabo možnosti odstopanja od pogoja 5000 prebivalcev.

12Po mnenju US je potrebno besedilo 13. člena ZLS, ki določa pogoje za ustanovitev občine, razumeti tudi v programskem pomenu in ne zgolj v pomenu absolutnega institucionalnega pogoja. Ne gre ga razumeti tako, da morajo na območju, kjer naj bi se ustanovila občina, že delovati vse v tej določbi navedene institucije. Pomembno je, da je mogoče na območju ugotoviti obstoj individualnih in javnih potreb, katerih zadovoljevanju so namenjene te institucije. Morda želi lokalna skupnost prav s svojim oblikovanjem v novo občino ustvariti potrebne organizacijske in finančne pogoje za ustanovitev ustrezne lokalne javne službe. “Obstoj institucije – na primer zdravstvenega doma – je potrebno šteti za okoliščino relativne narave, ne pa za absolutni pogoj.” Ker je DZ v nekaterih primerih upošteval relativni pomen pogojev iz 13. člena, ga je dolžan tako upoštevati tudi v vseh drugih primerih (OdlUS VII, 77, U­-I-119/98, Ur. l. 35/98). US je zato naložilo DZ, da razpiše referendum tudi na vseh območjih, na katera so se nanašale pobude iz leta 1998. DZ je temu sledil, na 23. izredni seji dne 22. 7. 1998 pa sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij – ZUODNO-B, s katerimi je 147 obstoječim občinam dodal še 45 novih. Pojavljajo pa se zahteve za še nove občine, o čemer bo DZ odločal v začetku leta 2002.