Matej Avbelj, 2011

5Odvzem ali omejitev lastninske pravice sta dopustna izključno pod pogoji, ki jih določa zakon. Tak primer je Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1, Ur. l. 110/02), ki v izhodišču v celoti ponavlja vsebino 69. člena, doda le, da razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice niso dopustne, če država oz. občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (3. odstavek 92. člena). To je tudi sicer v skladu z načelom sorazmernosti, ki je predpogoj dopustnosti posega v katerokoli človekovo pravico.

6Kot omejitvene ukrepe ZUreP-1 navaja: pravico uporabe za določen čas (109. člen), obremenitev z začasno ali trajno služnostjo (1. odstavek 92. člena in 110. člen), mednje pa je treba šteti tudi začasne ukrepe za zavarovanje prostora in zakonito predkupno pravico občine (Čebulj, s. 535). V primeru razlastitve oz. omejitve mora razlaščenec dobiti nadomestilo v naravi oz. odškodnino. Glede vrstnega reda teh dveh zadoščenjskih ukrepov obstajajo v teoriji in praksi različna stališča. 69. člen na prvo mesto postavlja nadomestilo v naravi. KURS se nagiba v prid primarnosti odškodnine (Virant, s. 681). Iz sicer ne povsem ustaljene sodne prakse Višjega sodišča v Ljubljani sledi, da ima razlastitveni upravičenec možnost izbire med obema alternativama (Sklep II Cp 720/2002 z dne 18. 9. 2002), čemur pa del teorije nasprotuje (Čebulj, s. 536–537).

7V vsakem primeru pride lahko do razlastitve ali omejitve lastninske pravice le, če to zahteva javna korist. Teorija poudarja, da je treba razlikovati med t. i. abstraktno javno koristjo, ki se predpiše z zakonom in je predpostavka za sprožitev razlastitvenega postopka, ter med konkretno javno koristjo, ki jo mora pristojni organ ugotoviti v vsakem primeru posebej in v skladu z njo tudi določiti natančen obseg razlastitve oz. omejitve lastninske pravice (Čebulj, s. 541, Virant, s. 676). Javna korist je sicer nedoločen pravni pojem, ki ga v kontekstu urejanja prostora napolnjuje 93. člen ZUreP-1.

8Ta navaja več t. i. razlastitvenih namenov: gradnja ali prevzem objektov oz. zemljišč za potrebe gospodarske javne infrastrukture; za potrebe obrambe države, državnih rezerv, varnosti državljanov, njihovega premoženja, varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami; za rekonstrukcije in rušitve po predpisih o graditvi prej navedenih objektov; za potrebe izvajanja javnih služb na področju zdravstva, vzgoje, šolstva, kulture, znanosti in raziskovanja, socialnega varstva; za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj; ter za potrebe rekonstrukcije in rešitve po predpisih o graditvi prej navedenih  objektov. Ti razlastitveni nameni niso našteti taksativno, saj lahko drugi zakoni predpišejo druge oblike javne koristi, kakor tudi drugačne postopke razlastitve (Čebulj, s. 539).  Pri tem je v povezavi z ZUreP-1 posebej pomemben še Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt Ur. l. 33/07), ki ob izpolnitvi ustreznih pogojev predpostavlja obstoj javne koristi iz 93. člena ZUreP-1 in je zato ni treba ugotavljati v posebnem ugotovitvenem postopku (109. člen  ZPNačrt).

9Stranki v razlastitvenih postopkih sta razlastitveni upravičenec, v skladu z ZUreP-1 sta to lahko le država in občina, ter razlastitveni zavezanec, ki pa niso le osebe zasebnega prava, temveč tudi občine in druge osebe javnega prava, razen države (94. člen ZUreP-1). Čebulj na s. 42  opozarja, da je zakonodajalec občinam in drugim osebam javnega prava v primeru razlastitve priznal enako varstvo, kot ga uživajo subjekti zasebnega prava.  ZUreP-1 tako predvideva primere, ko bosta trčili dve javni koristi: javna korist nepremičnine pred razlastitvijo ter javna korist, ki naj bi to razlastitev upravičila. Po mnenju stroke bo v tovrstnih primerih največkrat šlo za kolizijo državne in lokalne javne koristi, pri čemer gre pričakovati, da se bo kot razlastitvena upravičenka vselej pojavljala država in ne morebiti lokalne samoupravne skupnosti (Čebulj s. 542).

10Zelo pomembno je, da se razlastitev izvede po ustreznem postopku. Do razlastitve ne more priti ex lege, tako da bi že sam zakon, brez poprej izvedenega postopka, imel razlastitvene učinke (OdlUS XIV, 13, U-I-316/04, Ur. l. 29/05; OdlUS XI, 73, U-I-244/00, Ur. l. 50/02). Še posebej v primerih najtežjih posegov v pravice je treba zagotoviti ustrezno pravno varstvo. V tem primeru konkretno kontrolo nad izpolnjenostjo vseh pogojev za razlastitev. Razlastitveno razmerje je javnopravno razmerje, saj (glej Šturm, s. 274) razlastitev ni stvar pogodbenega konsenza, temveč institut, s katerim pristojni organi na avtoritativen način v enostranskem postopku posežejo v lastninsko pravico. Razlastitveni upravičenci se razlastitvenih postopkov zato ne morejo izogniti z uporabo civilnopravnih predpisov.

11Kot je zapisalo US: »37. Ustava varuje lastnino pred posegi oblastnih organov. Eden od elementov ustavnega varstva lastnine je tako tudi varnost glede lastnine in zaupanje v varstvo lastnine. Ustava z 69. členom sicer od zakonodajalca ne zahteva, da odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičninah v javno korist uredi le z enim zakonom. Vendar pa bi uporaba določb, namenjenih urejanju civilnopravnih razmerij, zaradi nadomestitve oblastvenih posegov, kot je odvzem lastninske pravice v javnem interesu, izničila pomen določb tistih predpisov, ki določajo pogoje in postopek za take posege. 38. Tako ZSZ določa drugačen postopek in relevantna dejstva za razlastitev nepremičnine, kot je to predvideno za pridobitev lastninske pravice z gradnjo na tujem zemljišču po določbah ZTLR. […] Razlastitveno razmerje je javnopravno razmerje ne glede na to, da ima razlastitev civilnopravne (stvarnopravne) posledice. Gre namreč za razmerje med nosilcem javnega interesa in nosilcem zasebnega interesa. Če bi torej sodišče okoliščino, da gre za objekt javne infrastrukture, štelo kot podlago za ugotovitev, da porušenje objekta ne bi bilo družbeno upravičljivo, bi to pomenilo, da bi na podlagi zakonske določbe, ki je namenjena urejanju civilnopravnih razmerij, uredilo javnopravno razmerje. […] Če obstajajo pogoji za odvzem ali omejitev lastninske pravice v javnem interesu, jih lahko razlastitveni upravičenci uveljavljajo pod pogoji, določenih z zakonodajo, ki ureja tovrstne posege. To pomeni, da razlastitveni upravičenec kot javnopravna oseba svoje opustitve zakonitega ravnanja, potrebnega za izpolnitev pogojev za dopustnost posega v lastninsko pravico na nepremičninah, ne more sanirati na podlagi določbe drugega odstavka 25. člena ZTLR. Razlaga drugega odstavka 25. člena ZTLR, ki bi učinkovala kot razlastitev, bi bila namreč po navedenem v nasprotju z načeli pravne države (2. člen).« (OdlUS XI, 73, U-I-244/00, Ur. l. 50/02).

12Pred sprejemom ZUreP-1 je razlastitveni postopek potekal kot nepravdni postopek pred sodiščem, poslej pa sodi v pristojnost državne uprave, saj gre za poseben upravni postopek s subsidiarno uporabo ZUP. Na prvi stopnji odločajo upravne enote, katerih krajevna pristojnost se določa glede na lego nepremičnine, ki je predmet razlastitvenega postopka, na drugi pa ministrstvo, pristojno za prostor. Zoper odločitve slednjega je zagotovljeno sodno varstvo pred upravnim sodiščem.

13Razlastitveni postopek, ki ga predvideva ZUreP-1, je dvofazen. Začne se na zahtevo razlastitvenega upravičenca (95. člen ZUreP-1), ki lahko privede do odločbe o dovolitvi uvedbe postopka razlastitve, na osnovi katere se v 2. fazi postopka odloči še o razlastitvi sami (Čebulj, s. 544). ZUreP-1 v 96.–104. členu vsebuje še druge podrobne določbe materialne in predvsem postopkovne določbe v zvezi z razlastitvijo. 105. člen ZUreP-1 opredeljuje nadomestilo v naravi oz. ustrezno odškodnino, ki je lahko sporazumna ali pa jo določi sodišče v nepravdnem postopku (106. člen). V vsakem primeru mora odškodnina prizadetim omogočiti vzpostavitev premoženjskega stanja, enakega tistemu pred razlastitvijo (Čebulj, s. 561). ZUreP-1 v nadaljevanju določa še vrste in pogoje omejitve lastninske pravice (109.–110. člen) ter ureja primere vrnitve nepremičnin in ukinitve omejitev lastninske pravice (111.–114. člen).