Igor Kaučič, 2011

18Ustava ne določa izrecnih omejitev glede vprašanj, o katerih je mogoče odločati na referendumu, saj predpisuje, da lahko DZ razpiše referendum o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom. Posebno obliko izrecnega omejevanja referenduma predstavlja drugi odstavek 3. a člena, ki prepoveduje zakonodajni referendum o istem vprašanju, če je bil že izveden referendum o mednarodnih povezavah. Če je bil namreč ta referendum že izveden, glede zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe referenduma ni dopustno razpisati (glej komentar k temu členu). DZ ima zato po Ustavi obveznost, da na zahtevo pooblaščenih predlagateljev razpiše referendum. Glede vprašanja, ali so dopustne zakonske omejitve, je US sprejelo stališče, da lahko zakon pod določenimi pogoji (varstvo pravic drugih in varstvo javnega interesa v skladu z načelom sorazmernosti) in ob ustreznem ustavnosodnem varstvu omeji predmet referendumskega odločanja (OdlUS IV, 4, U-I-47/94, Ur. l. 13/95). Na tej podlagi je US ugotovilo, da je prejšnji 12. a člen ZRLI (ki je v obdobju enega leta pred rednimi volitvami DZ prepovedoval razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, ki se nanaša na volitve v DZ) na ustavno dopusten način omejeval pravico do referendumskega odločanja (OdlUS IX, 21, U-I-276/96, Ur. l. 24/00).

19Podobno kot prejšnja tudi spremenjena ureditev v ZRLI-D ne prepoveduje razpisa referenduma za določene vrste zakonov, temveč, skladno s 3. odst. 15. člena, navaja razloge za nastanek morebitnih protiustavnih posledic razpisa referenduma, ki so podlaga DZ za sprejem ocene o morebitni nedopustnosti referenduma. ZRLI v 1. odst. 21. člena določa, da lahko DZ, če meni, da bi z odložitvijo uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona lahko nastale protiustavne posledice, zahteva, naj o tem odloči US. Kljub nekaterim resnim pomislekom o ustavnosti te zakonske določbe (ne samo glede opredelitve možnosti nastanka protiustavnih posledic, temveč tudi glede skladnosti z Ustavo), US doslej še ni opravilo presojo njene ustavne skladnosti. V obrazložitvi odločbe U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Ur. l. 20/11, je ugotovilo, da z vidika načela jasnosti in določnosti pravnih norm (2. člen) te določbe niso v neskladju z Ustavo.

20DZ se mora opredeliti glede vprašanj, relevantnih za oceno protiustavnosti referendumskega odločanja, in utemeljiti svojo odločitev za vložitev zahteve US. Poleg tega mora konkretno navesti nastanek protiustavnih posledic, ki očitno izkazujejo obstoječo protiustavnost, katere odprava je nujna, da bi se zavarovalo pomembne ustavnopravne vrednote, ki jim je treba dati prednost pred ustavno pravico volivcev, da o zakonu odločajo na referendumu. Breme zatrjevanja in utemeljevanja mora nositi DZ, US opravi preizkus le v mejah zahtevka (U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Ur. l. 20/11 in U-II-2/11 z dne 14. 4. 2011, Ur. l. 30/11). US ne more biti za DZ svetovalni organ, ki hoče od njega predhodne ustavnopravne nasvete (vnaprejšnje pravno mnenje) z namenom, da mu lajšajo odločanje in zmanjšujejo odgovornost za protiustavno delovanje, saj je odgovornost US omejena na določanje ustavnih meja referendumskega odločanja (ločeno mnenje sodnika Ribičiča k OdlUS XV, 17, U-II-1/06, Ur. l. 28/06). Pri presoji nastanka protiustavnih posledic zaradi referenduma je treba izhajati iz tega, da US odloča v sporu med predlagatelji referenduma in večino v DZ, ki referendumu nasprotujejo (širše o tem Nerad, Zakonodajni referendum v praksi US, s. 145-148, v: Kaučič (ur.), 2010).

21US mora v vsakem konkretnem primeru presoditi, ali bi bile s tem res prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja. Pri tem gre na splošno za dve različni situaciji, ki lahko pripeljeta do protiustavnih posledic. Prva se nanaša na nekatere nujne ukrepe, praviloma vsebovane v zakonu, ki se sprejema po nujnem postopku (vendar pa to ni pogoj), zaradi katerih bi odlaganje uveljavitve tega zakona zaradi izvedbe referenduma (tudi za več mesecev) povzročilo nastanek težkih ali nepopravljivih posledic za ustavno varovane dobrine. Druga pa se nanaša na možnost nastanka protiustavnih posledic zaradi zavrnitve zakona na referendumu. Zavrnitev zakona je lahko protiustavna samo, če ustavnopravni razlogi zahtevajo njegov sprejem. Če se pri presoji izkaže, da bi z zavrnitvijo zakona nastale protiustavne posledice, bi bila zahteva za razpis zakonodajnega referenduma v neskladju z Ustavo in DZ ne bi smel razpisati takšnega referenduma (OdlUS XII, 101, U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003).

22US je oblikovalo dokaj visoke standarde za presojo ustavnosti referendumskih zahtev. Ti so naklonjeni (in favorem) pravici do referenduma, razen ko DZ navede prepričljive argumente za verjetnost nastanka protiustavnih posledic (o tem OdlUS X, 123, U-I-104/01, Ur. l. 45/01, 52/01). Skladno s tem US poudarja, da mora pri presoji, ali bi zaradi uveljavitve oziroma zavrnitve zakona na referendumu nastale protiustavne posledice, US nedvomno upoštevati, da je pravica do odločanja na referendumu iz 90. člena izpeljava pravice do neposrednega sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena, in da je zato omejevanje te pravice podvrženo režimu iz 15. člena (strogi test sorazmernosti – širše v ločenem mnenju sodnice Wedam Lukićeve k OdlUS XII, 101, U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003). Pri tem je sporna razlaga besede »lahko« (prvi odstavek 21. člena ZRLI namreč določa, da DZ zahteva presojo, če meni, da bi »lahko nastale protiustavne posledice«) v smislu, kako velika verjetnost nastanka protiustavnih posledic mora obstajati za dopusten in sorazmeren poseg v pravico do referenduma. Te določbe ni mogoče razlagati tako, da za preprečitev referenduma zadošča že nizka stopnja verjetnosti nastanka protiustavnih posledic. Takšna določba bi omogočila nesprejemljivo in protiustavno poseganje v ustavno pravico do referendumskega odločanja, zato jo je treba razlagati tako, da se beseda »lahko« nanaša na različne možnosti glede izida referenduma, torej na to, da bodo protiustavne posledice zelo verjetno nastale v primeru, če bo izid referenduma z vidika ustavnih posledic neugoden. V prvih odločbah je US sprejelo stališče, da mora ugotoviti le možnost nastanka protiustavnih posledic (npr. OdlUS XV, 17, U-II-1/06, Ur. l. 26/06 in ločeno mnenje sodnika Ribičiča k tej odločbi), v poznejših pa, da z zavrnitvijo zakona na referendumu protiustavne posledice bodo nastale (U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Ur. l. 20/11). Tudi za novejšo odločbo (U-II-2/11 z dne 14. 4. 2011, Ur. l. 30/11) je značilna zelo restriktivna razlaga določbe 1. odst. 21. člena ZRLI o možnosti nastanka protiustavnih posledic, kar kaže na to, da se merila presoje še razvijajo (o tem ločeno mnenje sodnika Zobca k odločbi U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Ur. l. 20/11).

23Pri presoji dopustnosti referenduma je zlasti pomembno načelo ustavne demokracije, ki med drugim pomeni, da se morajo tudi demokratično sprejete odločitve podrediti vrednotam, ki jih varuje Ustava (OdlUS XIII, 54, Ur. l. 77/04 in U-I-111/04, U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009, Ur. l. 91/09). S tega vidika je pomembno tehtanje ustavnih vrednost, to je pravice do referenduma in drugih ustavnih vrednot, ki bi bile prizadete zaradi zavrnitve zakona na referendumu. Metoda tehtanja od US zahteva, da ugotovi, katere ustavne vrednote prepozna kot tiste, ki stojijo nasproti pravici do glasovanja na referendumu, kolikšno težo jim daje in iz katerih razlogov nekaterim pripisuje večjo težo kot drugim (prim. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010, Ur. l. 50/10). US praviloma ne dopusti referenduma, ki pomeni odločanje o kateri njegovi še neizvršeni odločbi, še zlasti, če so bile v njej ugotovljene kršitve človekovih pravic. Na drugi strani pa pravica do referendumskega odločanja praviloma prevlada nad ustavnimi vrednotami, ki niso opredeljene kot človekove pravice ali temeljne svoboščine (prim. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Ur. l. 20/11).

24Glede obsega ustavnosodne presoje nastanka protiustavnih posledic je US razvilo test, ki se nanaša na primerjavo ustavnosti veljavnega in novega zakona. US ugotovi nastanek protiustavnih posledic morebitne zavrnitve zakona na referendumu samo, če novi zakon odpravlja protiustavnost, katere odprava je nujna, da bi se zavarovale pomembne ustavnopravne vrednote, ki jim je treba dati prednost pred ustavno pravico volivcev, da o zakonu odločajo na referendumu. Če veljavni zakon ni protiustaven, potem morebitna zavrnitev sprememb te zakonske ureditve na referendumu ne more pomeniti nastanka protiustavnih posledic. Do protiustavnih posledic zaradi zavrnitve zakona na referendumu ne more priti tudi, če bi bil zakon, s katerim bi želel DZ odpraviti morebitne obstoječe protiustavnosti, tudi sam v neskladju z Ustavo. Zaradi zavrnitve zakona na referendumu pa bi nastale protiustavne posledice, če bi sprejeti zakon na ustavno skladen način odpravljal obstoječe protiustavnosti. US ob tem dodaja, da je namen prvega odstavka 21. člena ZRLI z odločitvijo US preprečiti, da bi volivci na referendumu lahko sprejeli odločitev, ki bi onemogočila odpravo protiustavne zakonske ureditve (U-II-1/09 z dne 5.5. 2009, Ur. l. 91/09  in U-II-2/11 z dne 14. 4. 2011, Ur. l. 30/11). US pa niti glede veljavnega zakona niti glede sprejetega ne presoja, ali je ureditev primerna, koristna ali kako drugače smiselna.

25Vendar pa nastanek protiustavnih posledic sam po sebi še ni razlog za poseg v pravico do referenduma. V zvezi s tem je US ugotovilo (U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Ur. l. 20/11), da, četudi bi zaradi zavrnitve zakona na referendumu nastale očitne protiustavne posledice (zaradi neizvršitve odločbe US), to še ni zadosten razlog za to, da referenduma ne bi dopustilo. Z zavrnitvijo takšnega zakona na referendumu ne bo ugasnila dolžnost DZ, da takoj izvrši odločbo US. Ob tem je US tudi poudarilo, da ne bo dopustilo zlorabe zakonodajne pristojnosti oz. njenega izigravanja s tem, ki bi izničilo pravico do referenduma (U-II-2/09 z dne 9. 1. 2009, Ur. l. 91/09 in U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Ur. l. 20/11). Za tak primer bi lahko šlo, če bi zakonodajalec v zakon, s katerim odpravlja neko protiustavnost, vključil tudi ureditev drugih vprašanj, ki z ugotovljeno protiustavnostjo niso v neposredni zvezi, z namenom, da se o teh vprašanjih ne bi moglo odločati na referendumu (doktrina o zlorabi zakonodajne pristojnosti). Poleg doktrine o zlorabi zakonodajne pristojnosti je US glede dopustnosti referenduma oblikovalo tudi doktrino o zlorabi referenduma. S tremi odločitvami (OdlUS XIII, 29, U-II-3/04, Ur. l. 44/04, OdlUS XIII, 50, U-II-4/04, Ur. l. 72/04 in OdlUS XIII, 53, U-II-5/04, Ur. l. 82/04) je priznalo DZ pravico, da referenduma ne razpiše, če referendumska zahteva pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje zakonodajnega postopka in onemogočanje sprejema zakona (o kritiki te doktrine Avbelj, s. 88–96).

26DZ mora vložiti zahtevo na US za presojo ustavnosti referendumskega odločanja v sedmih dneh po vložitvi zahteve za razpis referenduma oziroma po predložitvi dopolnjene oziroma popravljene zahteve ali po sprejetju sklepa o razpisu referenduma po odločitvi DZ (1. odst. 21. člena ZRLI). US je v zvezi s tem pojasnilo, da ta rok ni instrukcijski, temveč prekluzivni. Njegov namen je varovati ustavno pravico državljanov do neposrednega odločanja pred neupravičenimi posegi DZ, zato prepozno zahtevo DZ zavrže. Izjema bi veljala le, da bi v primeru prepozno vložene zahteve šlo za očitno neustavnost oziroma za očitno kršitev človekovih pravic (OdlUS XII, 101, U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003). V obrazložitvi tega sklepa je US navedlo, da bi lahko bile razlog za presojo zahteve DZ, kljub temu da je bila vložena prepozno, samo hude protiustavne posledice, ki bi nastale zaradi izvedbe referenduma oziroma zaradi zavrnitve zakona na naknadnem zakonodajnem referendumu. Zahtevo pa lahko DZ vloži že v času zbiranja podpisov v podporo referendumski zahtevi (2. odst. 21. člena ZRLI), kar je pomembno predvsem z vidika smotrnosti in ekonomičnosti postopka razpisa referenduma. Zahteva DZ zadrži zbiranje podpisov in potek roka za njihovo zbiranje. Zbiranje podpisov se v primeru odločitve US, s katero je zahtevo DZ zavrnilo, nadaljuje naslednji dan po objavi odločbe US v Ur. l. (4. odst. 21. člena ZRLI).

27US odloči o zahtevi DZ za presojo ustavnosti referendumskega odločanja v 30 dneh (3. odst. 21. člena ZRLI). Pri določitvi tega roka je zakonodajalec zasledoval cilj varstva pravice do referendumskega odločanja, zaradi česar morajo biti sporna vprašanja v postopku razpisa referenduma razrešena čim prej. Tudi US, ki je ta rok sicer označilo za instrukcijski, je to časovno omejitev sprejelo za razumno, saj gre za vprašanje, o katerem je treba odločiti v zelo kratkem roku (U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011, Ur. l. 20/11). Pri presoji protiustavnih posledic referendumskega odločanja se US ne more spuščati v vprašanje ustavnosti veljavne in predlagane zakonske ureditve v celoti, temveč se omejuje na razloge, ki jih v svoji zahtevi navaja DZ. US na podlagi pooblastila v 21. členu ZRLI odloči, ali bodo z izvedbo referenduma ob upoštevanju različnih možnosti referendumskega izida nastale protiustavne posledice, ali pa zahtevo DZ zavrne. Na podlagi prve odločitve DZ zakonodajnega referenduma ne razpiše (odločitev US ima učinek prepovedi referenduma), v drugem primeru pa ga razpiše. US je o ustavni dopustnosti referendumskega odločanja odločalo v 15 primerih (v 10 primerih v celoti ali delno ni dopustilo predhodnega ali naknadnega zakonodajnega referenduma), od tega v petih po uveljavitvi ZRLI-D (naknadnega referenduma ni dopustilo v treh primerih).