Sebastian Nerad, 2011

26Podzakonske predpise in druge splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, lahko US razveljavi ali odpravi. Odprava učinkuje za nazaj (retroaktivno). V tekočih postopkih, v katerih še niso bila izčrpana pravna sredstva, vključno z izrednimi pravnimi sredstvi in ustavno pritožbo, odprava predpisa učinkuje tako kot razveljavitev. Odprava se od razveljavitve razlikuje po tem, da omogoča poseganje v tista pravnomočno (oziroma neizpodbojno) urejena pravna razmerja, kjer stranka v konkretnem postopku ni izkoristila pravnih sredstev oziroma jih je izkoristila neuspešno in nato ni izčrpala še izrednih pravnih sredstev oziroma ustavne pritožbe. V skladu z drugim odstavkom 45. člena ZUstS US odpravi podzakonski predpis, če ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti. Iz prakse US izhaja, da mora pobudnik izrecno predlagati odpravo predpisa ali njegovega dela ter izkazati škodljive posledice (OdlUS XII, 40, U-I-90/01, Ur. l. 42/03; OdlUS XII, 91, U-I-175/01, Ur. l. 118/03). Tudi če so škodljive posledice izkazane, US predpisa ne bo odpravilo, če bi to povzročilo še hujše posledice. V takšnem primeru se bo na podlagi tehtanja škodljivosti posledic odločilo za razveljavitev predpisa (OdlUS XII, 94, U-I-157/02, Ur. l. 131/03; OdlUS XIV, 1, U-I-94/03, Ur. l. 7/05). Obstaja sicer tudi možnost, da US predpis odpravi, nastanek hujših škodljivih posledic pa prepreči z določitvijo načina izvršitve odločbe (OdlUS XV, 33, U-I-65/04, Ur. l. 56/06).

27Pravne posledice odprave določa 46. člen ZUstS. Vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega predpisa nastale škodljive posledice, lahko zahteva njihovo odpravo. Gre torej za posebno izredno pravno sredstvo, ki ga je mogoče uporabiti na podlagi odločbe US o odpravi predpisa. Za odpravo škodljivih posledic ZUstS ureja tri pravne položaje. Pri vsakem se postavlja vrsta vprašanj (ki bodo zaradi omejitve prostora samo nakazana), zlasti ker se vprašanje pravnih posledic odprave prepleta z nekaterimi procesnimi zahtevami, ki morajo biti izpolnjene, da US pobudo (pri zahtevah teh težav ni) sploh sprejme v obravnavo – pobudnik mora namreč izkazati pravni interes, kar je po novejši praksi US praviloma mogoče samo, če hkrati vloži ustavno pritožbo, pri kateri pa je treba seveda pred tem izčrpati vsa pravna sredstva.

28Če so škodljive posledice nastale s posamičnim aktom, ima vsaka upravičena oseba pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji. Prednost odprave predpisa v primerjavi z razveljavitvijo je torej tudi v tem, da v postopku, ki še ni pravnomočno končan, prizadeti osebi ni treba uveljavljati odločbe US s pravnimi sredstvi pred instančnimi organi ali pred sodiščem (če so upravni organi odločbo US spregledali ali je bila ta sprejeta potem, ko je bil posamični akt že izdan), temveč se lahko neposredno obrne na prvostopenjski organ. Upravičena oseba lahko zahtevek vloži v treh mesecih od dneva objave odločbe US, pod pogojem, da od vročitve posamičnega akta do vložitve pobude ali zahteve ni preteklo več kot eno leto (prvi in drugi odstavek 46. člena ZUstS). Npr. v zadevi OdlUS XV, 21, U-I-13/04, Ur. l. 35/06 je US pojasnilo, da učinek odprave predpisa »v konkretnem primeru pomeni, da bodo lahko spremembo ali odpravo odločb o odmeri priključne takse v roku treh mesecev od dneva objave te odločbe zahtevali tisti zavezanci, ki bodo izkazali, da od dneva, ko so prejeli odločbo o odmeri priključne takse, pa do vložitve pobude (20. 1. 2004) ni preteklo več kot eno leto«. Kdo je vlagatelj pobude za presojo ustavnosti, torej ni pomembno, vendar ko je pobuda enkrat vložena, bodo »sadove« morebitne odprave lahko uživali samo tisti, ki jim je bil posamičen akt vročen v obdobju enega leta pred vložitvijo pobude. Ureditev tako stimulira prizadete osebe, da se ne zanašajo na druge, ampak pobudo čim prej vložijo same. Morebitnim omahljivcem ne bi pomagalo niti, če bi želeli že vloženi pobudi pridružiti še svojo pobudo. Treba je namreč upoštevati novejšo ustaljeno prakso US, po kateri je mogoče predpis, ki ne učinkuje neposredno (in ker je bil izdan posamični akt, predpis očitno ne učinkuje neposredno), izpodbijati le hkrati z ustavno pritožbo zoper posamični akt, za katero pa je treba pred tem izčrpati vsa redna in izredna pravna sredstva.

29Takšna praksa US logično pomeni, da mora tudi prvi pobudnik pred vložitvijo pobude izčrpati vsa pravna sredstva in jo vložiti hkrati z ustavno pritožbo. Ker lahko zaradi zahteve po izčrpanju pravnih sredstev preteče več kot eno leto od vročitve posamičnega akta (praviloma dokončnega upravnega akta), na podlagi katerega so nastale škodljive posledice, do vložitve pobude, je očitno, da enoletni rok za uveljavljanje odprave posledic ne more veljati za pobudnika v sprožilni zadevi, ki je pravzaprav »zaslužen«, da je US odpravilo predpis. Hkrati to pomeni, da US ne bi smelo zavreči pobude, ki bi predlagala odpravo predpisa, češ da pobudnik za takšno odločitev nima pravnega interesa, ker je že potekel enoletni rok od vročitve posamičnega akta. Zahteva US, da se hkrati vlagajo pobude in ustavne pritožbe, dejansko pomeni tudi, da bodo koristi od odprave predpisa imeli bolj ali manj samo tisti, ki jim je bil posamični akt vročen po trenutku, ko je bil akt vročen tistemu, ki je pozneje postal pobudnik pred US (razen če bi pobudnik pravna sredstva izčrpal in pobudo vložil prej kot v enem letu od vročitve posamičnega akta). Ob tem je treba upoštevati tudi, da pobudnik presoje ustavnosti za odpravo »svojih« škodljivih posledic sploh ne potrebuje nujno odprave predpisa – ker gre za sprožilno zadevo in zato za »tekoči postopek«, bi zanj zadostovalo, če bi US predpis razveljavilo (omenjeno je že bilo, da v tekočih postopkih odprava učinkuje kot razveljavitev); razveljavitev predpisa bi namreč posledično pomenila tudi razveljavitev sodb VS ali Upravnega sodišča v postopku z ustavno pritožbo, ki bi nato morali odpraviti upravni akt in zadevo vrniti v ponovno odločanje. Pobudnik (in pravzaprav tudi vsi drugi, katerih postopki še niso pravnomočno končani) bi torej lahko dosegel spremembo ali odpravo posamičnega akta že, če bi US predpis razveljavilo (čeprav se dejansko tudi pobudniku »splača«, če US predpis odpravi, kajti to mu omogoča, da se obrne takoj na prvostopenjski organ).

30V zvezi s tem se zato postavlja vprašanje, ali je pravilna prevladujoča praksa US, ki od pobudnika abstraktne presoje zahteva, da izrecno predlaga odpravo predpisa in izkaže, da so prav njemu nastale škodljive posledice; če tega ne izkaže, US predpisa ne odpravi, temveč ga razveljavi. Prav tako je lahko sporna praksa, da US predpisa ne odpravi zato, ker lahko pobudnik enake učinke doseže že, če se predpis razveljavi. Npr., v zadevi OdlUS XIII, 16, U-I-347/02, Ur. l. 29/04 je pobudnica predlagala odpravo predpisa,  ker pa njene odločbe, ki so bile izdane na njegovi podlagi, »še niso [bile] pravnomočne, je US izpodbijane določbe teh odlokov razveljavilo«. V zadevi OdlUS XVI, 3, U-I-249/05, Ur. l. 7/07 pobudnik sicer ni predlagal odprave, ker pa je bil pobudnikov postopek še v teku, »je US ugotovljeni neskladnosti dalo učinek razveljavitve, s katerim bo v odprtih postopkih zagotovljena odprava posledic, nastalih zaradi neskladnosti izpodbijane določbe z Ustavo«. Ker učinki odprave prvenstveno niso namenjeni pobudniku v sprožilnemu primeru, temveč drugim, ki zaradi pravnomočnosti posamičnega akta sicer ne bi mogli doseči odprave škodljivih posledic, bi za odpravo predpisa morala zadostovati ugotovitev, da so komurkoli nastale škodljive posledice, ki jih je treba odpraviti. Tako je US ravnalo npr. v zadevi OdlUS XIII, 51, U-I-412/02, Ur. l. 75/04, ko je ugotovitvi protiustavnosti »dalo učinek odprave, da bodo davčni zavezanci, ki si sami obračunavajo svojo davčno obveznost, lahko zahtevali odpravo škodljivih posledic, nastalih zaradi z Ustavo neskladnih določb«.

31Drugačna ureditev za odpravo škodljivih posledic velja, če so te nastale neposredno na podlagi predpisa (in torej ni bil izdan posamični akt). V takih primerih se odprava škodljivih posledic lahko zahteva neposredno od organa, ki je predpis izdal (tretji odstavek 46. člena ZUstS). Če so škodljive posledice nastale neposredno na podlagi predpisa, to pomeni, da predpis učinkuje neposredno in pobudniku ni treba vložiti pobude hkrati z ustavno pritožbo, ker ni posamičnega akta, zoper katerega bi bilo mogoče izčrpati pravna sredstva. To pa roke, ki jih ZUstS določa za zahtevke za odpravo škodljivih posledic (tretji odstavek 46. člena ZUstS se glede rokov sklicuje na drugi odstavek), postavi v nekoliko drugačno luč. Velja sicer, da je treba zahtevke vložiti v treh mesecih od objave odločbe US, postavlja pa se vprašanje, kako računati enoletni rok, glede na to, da škodljive posledice niso nastale na podlagi posamičnega akta. Možnosti sta dve. Prva je, da se enoletni rok računa od dneva sprejetja predpisa. V tem primeru bi bilo treba predpis izpodbijati najpozneje v enem letu po njegovem sprejetju; če bi bila pobuda vložena po enem letu od sprejetja, ne bi več nihče mogel zahtevati odprave škodljivih posledic (in bi US lahko predpis le razveljavilo). Druga možnost je, da se enoletni rok pred vložitvijo pobude računa od dneva, ko so nastale škodljive posledice. Prednost takšnega pristopa bi bila, da bi se upoštevale subjektivne okoliščine posameznih oškodovancev (tako, kot je dan vročitve posamičnega akta subjektivna okoliščina). Odpravo škodljivih posledic bi tako lahko zahtevali vsi tisti, ki so jim te nastale v roku enega leta pred vložitvijo pobude, ne glede na to, koliko časa po sprejetju predpisa je bila pobuda vložena. V zadevi OdlUS XI, 223, U-I-184/99 z dne 24. 10. 2002 je US zavzelo stališče, da se rok računa od sprejetja predpisa: »Ker je bila pobuda vložena po poteku enega leta od objave Uredbe, ni izpolnjen eden izmed pogojev, da bi pobudnici na podlagi morebitne ugotovitvene odločbe o protiustavnosti izpodbijanega 8. člena Uredbe, ki bi ji bil dan učinek odprave, lahko na podlagi 46. člena ZUstS zahtevali odpravo škodljivih posledic.«

32Če škodljivih posledic ni mogoče odpraviti s spremembo ali z odpravo posamičnega akta ali neposredno pri organu, ki je izdal odpravljen predpis, lahko upravičena oseba zahteva odškodnino pred sodiščem (četrti odstavek 46. člena ZUstS). Vprašanje, ki se postavlja, je, ali je za dopustnost odškodninskega zahtevka odločilna samo objektivna nezmožnost odprave škodljivih posledic ali je tak zahtevek dopusten tudi, če so na strani oškodovanca subjektivni razlogi – npr., ker je zamudil trimesečni rok po objavi odločbe US ali ker je od vročitve posamičnega akta do vložitve pobude preteklo več kot eno leto. Namen zakonodajalca je bil verjetno, da je odškodninski zahtevek dopusten samo, če odprava škodljivih posledic sicer ni mogoča iz razlogov, ki niso na strani oškodovanca.

33Primeri odločitev VS:

– Sodba VS št. I Up 735/01 z dne 20. 5. 2003: »Zato z odločbo US št. U-I-22/95 (na katero se tožnik sklicuje) razveljavljena določba 1. alineje 1. odstavka 9. člena Uredbe utemeljeno ni bila uporabljena pri odločanju v konkretni zadevi. Zaradi istega razloga tudi ni bila podana pravna podlaga za uporabo 46. člena ZUstS.«

– Sodba VS št. I Up 183/03 z dne 5. 6. 2003: »Zato ni pravilno stališče pritožbe, da so škodljive posledice za tožnico nastale neposredno na podlagi razveljavljenih predpisov, kar je primer, ki ga obravnava 3. odstavek 46. člena [ZUstS]. Ta določba zakona v obravnavanem primeru ne pride v poštev, ampak je materialnopravna podlaga za presojo možna le na podlagi 1. odstavka 46. člena ZUstS. Odpravljena zakonska določba in Uredba nista predpisa, na podlagi katerih bi lahko nastale škodljive posledice neposredno in brez posamičnega upravnega akta izdanega na njegovi podlagi. Tak akt pa tožnici – po ugotovitvah tožene stranke –, ki ji je pravilno pritrdilo tudi prvostopno sodišče, ni bil izdan. Tožnica tudi ni ponudila nobenega dokaza o tem, da je izdajo akta zahtevala, izkazala pa tudi ni, da je bila izdaja takega akta odklonjena.«

– Sodba VS št. VIII Ips 115/05 z dne 8. 11. 2005: »V skladu s 46. členom ZUstS lahko vsakdo, ki so mu na podlagi odpravljenega podzakonskega predpisa oziroma splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, nastale škodljive posledice, zahteva njihovo odpravo. […] V primeru, da je bilo o pravici ali obveznosti odločeno s posamičnim aktom, na podlagi odprave predpisa ali splošnega akta s strani US, upravičenec torej ne more neposredno zahtevati uresničitve drugačnih pravic, temveč mora najprej zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta, s katerim je bilo odločeno o teh pravicah.«

Sodba VS št. VIII Ips 41/06 z dne 7. 11. 2006: »Revizija ne utemelji zmotne uporabe materialnega prava. Ker revizijsko sodišče pazi na ta razlog tudi po uradni dolžnosti, ob tem preizkusu ugotavlja, da je odločba o določitvi količnika za določitev plače tožnice z dne 13. 3. 1997 postala pravnomočna in da je tožnica začela uveljavljati svoje pravice šele po citirani odločbi US [U-I-91/97], najprej pri toženi stranki in nato na sodišču. V tem postopku bi lahko uspela le v primeru, če bi se ugotovilo, da je njena ocena izpolnjevanja pogojev za napredovanje po odločbi iz leta 1997 posledica odpravljenega podzakonskega predpisa […]. Obstajati bi morala vzročna zveza med odpravljenim podzakonskim predpisom in odločitvijo oziroma posledicami v posamičnem aktu, ki je bil sprejet na podlagi odpravljenega predpisa. Takšen obseg varstva izhaja iz določbe 46. člena [ZUstS].«

– Sodba VS št. X Ips 571/06 z dne 11. 9. 2008: »Iz 1. odstavka 46. člena ZUstS izhaja, da je predpostavka za takšen zahtevek (spremembo ali odpravo posamičnega akta) odprava podzakonskega predpisa oziroma splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. V konkretnem primeru pa ni bil odpravljen podzakonski predpis oziroma splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, na podlagi katerega naj bi nastale zatrjevane škodljive posledice. Z odločbo US, na katero se revident sklicuje [U-I-130/01], je US določilo drugačno interpretacijo nekaterih določb ZDen. Obravnavan je bil torej zakon, ne pa podzakonski predpis oziroma splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, poleg tega pa je bila določena samo drugačna razlaga nekaterih določb zakona. […] Načelo pravne varnosti zahteva, da v določene odločbe in pravna razmerja, ne glede na to, da temeljijo na nezakoniti ali celo neustavni podlagi, po pravnomočnosti ni več možno posegati.«