Obseg in narava prenosa izvrševanja dela suverenih pravic
Miro Cerar, 2011
13Abstraktni pristop k oblikovanju prvega 1. odst. 3. a člena je ustrezna in zadostna ustavna podlaga za članstvo Slovenije v EU in NATO ter v drugih tovrstnih mednarodnih organizacijah. Toda ta pristop nekaterih podrobnejših vprašanj izrecno ne rešuje in tako v precejšnji meri prenaša odgovornost za ustrezno razlago 1. odst. 3. a člena na najvišje državne organe, ki so pristojni za presojo pravne narave in pravnih posledic vstopa in članstva Slovenije v EU in v drugih mednarodnih organizacijah, na katere se nanaša 3. a člen in kjer se lahko zastavljajo vprašanja prenosa izvrševanja dela suverenih pravic.
14Iz določbe 1. odst. 3. a člena je nedvoumno razvidno, da lahko Slovenija na mednarodne organizacije prenaša le del svoje suverenosti. Poleg tega je z besedno zvezo »prenos izvrševanja dela suverenih pravic« poudarjeno, da se del suverenosti prenaša le »v izvrševanje«, s čimer je mišljeno, da se Slovenija prenesenemu delu svoje suverenosti ne odreka za vselej (lahko ga v prihodnje ponovno prevzame v svoje izvrševanje), vendar pa to ne pomeni, da je preneseni del suverenosti ustavno pogojen ali omejen v kakršnemkoli drugem pomenu, razen kolikor je seveda okvirno pogojen s spoštovanjem človekovih pravic, demokracije in pravne države. To npr. pomeni, da se je prenesenemu delu suverenosti na EU Slovenija za čas trajanja prenosa pravno v celoti odpovedala ter tako priznala supremacijo oziroma primarnost pravne ureditve EU (kar izhaja tudi iz 3. odst. 3. a člena).
15Ob tem se med drugim zastavlja vprašanje »zgornje meje« prenosa suverenih pravic, kjer 1. odst. 3. a člena ne postavlja nobenih jasnejših pogojev oziroma omejitev (razen navedbe, po kateri je prenos suverenosti lahko le delen, ter načelne omejitve, ki postavlja zahtevo po spoštovanju človekovih pravic, demokracije in pravne države) niti ne vzpostavlja razlike med »bolj« in »manj« temeljnimi prenosi suverenosti. DZ nosi tu izjemno odgovornost, saj lahko samostojno odloča (referendum iz 2. odst. 3. a člena je le fakultativen) o spremembah in dopolnitvah pogodbenih in drugačnih pravnih podlag o delnem prenosu suverenosti na mednarodne organizacije.
16Za preučitev narave prenesene suverenosti je pomembno ugotoviti, da so v zvezi s samostojno slovensko državo ustavnopravno aktualni predvsem koncepti ljudske, nacionalne in državne suverenosti, ki so se še posebej izpostavljali v času osamosvajanja Slovenije in pisanja nove slovenske Ustave (konec 80-ih in začetek 90-ih let prejšnjega stoletja). Takrat smo se Slovenci vzpostavili kot državotvoren narod – nacija, saj smo svojo nacionalno suverenost potrdili z ustanovitvijo suverene države, pri čemer pa smo nato na ustavni ravni kot temeljno načelo uveljavili dandanes v demokratičnem svetu prevladujoče načelo ljudske suverenosti.
17V teoriji se med drugim izpostavlja, da se z vstopom Slovenije v EU zmanjšuje obseg državne suverenosti oziroma prenaša del suverenih pravic v skupno izvrševanje na organe EU (v katerih sodeluje tudi Slovenija), s čimer pa ni zmanjšan pomen narodne suverenosti oziroma pravice naroda do samoodločbe. Po tem gledišču je z vstopom v EU pridobila narodna suverenost ob svoji nacionalno-državni še svojo evropsko-državno razsežnost. Ob tem naj bi ostalo še naprej nespremenjeno načelo ljudske suverenosti, ki zagotavlja vrednoto ljudskega izvora vsakršne oblasti. Ljudska suverenost, po kateri izhaja oblast iz ljudstva in pripada ljudstvu, ostaja po takšnem gledišču pri svojem izvornem nosilcu, ki izvršuje oblastne pristojnosti bodisi neposredno ali posredno v okviru Slovenije ali preko organov mednarodne organizacije naddržavne narave (npr. EU). V tem pomenu se torej ne prenaša suverenost, temveč le izvrševanje posameznih suverenih pravic iz državnega na naddržavni nivo.
18Čeprav je mogoče takšnim ugotovitvam v temelju pritrditi, pa je situacija s prenosom suverenosti po 1. odst. 3. a člena, če si jo pogledamo podrobneje, bolj zapletena. Po eni strani se je namreč treba zavedati, da so (slovenska) ljudska, nacionalna in državna suverenost v marsičem medsebojno pogojene oziroma se »prekrivajo«, po drugi strani pa ustavne dikcije o prenosu »izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije« ni mogoče ustrezno razložiti zgolj preko njenega jezikovnega pomena.
19Če vzamemo za primer razmerje med Slovenijo in EU, lahko tako z natančnejšim vpogledom ugotovimo, da ima zgoraj citirana dikcija dve različni plati. S slovenskega nacionalnega interesnega zornega kota jo lahko sicer »optimistično« (v skladu z željo po čim večji ohranitvi suverenosti) skušamo razumeti dobesedno in tako ohranjamo predstavo, da Slovenija na EU prenaša del suverenih pravic le »v izvrševanje«. Toda z objektivnega vidika, predvsem pa tudi z vidika mednarodne organizacije (naddržavne narave), kot je EU, Slovenija preneseni del suverenih pravic prenaša v celoti, tj. ne zgolj v izvrševanje. Besedna zveza »v izvrševanje« se že semantično ne more ujemati s pomenom, ki ga v resnici terja prenos suverenosti na EU, kajti suverenosti kot takšne ni mogoče (delno) prenesti zgolj v izvrševanje. V delu, v katerem so suverene pravice prenesene na EU, preide suverenost v celoti – kot pravna moč ali pristojnost samostojnega sprejemanja odločitev – na EU. Oblastni organi EU namreč v okviru svojih izključnih pristojnosti ne »izvršujejo slovenskih suverenih pravic«, saj v tem okviru za celotno EU skupno in praviloma poenoteno določajo pravno ureditev in različne politike. Slovenija je preko svojih predstavnikov pri takšnem odločanju na ravni EU, kot posebne avtonomne politične in pravne entitete, sicer soudeležena, vendar pa v okviru izključnih pristojnosti organov EU ni več suverena. Upoštevaje takšen pogled je torej treba zgoraj omenjeno temeljno ugotovitev glede razumevanja prenosa izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije dopolniti z ugotovitvijo, da gre tu v primeru EU za prenos dela slovenske državne suverenosti na EU za čas do morebitnega preklica oziroma izstopa Slovenije iz EU. Seveda pa ostaja Sloveniji tisto bistveno, tj. tisti izvirni temelj slovenske državne oziroma nacionalne suverenosti, ki ji v skladu z načelom samoodločbe vedno omogoča ponovni prevzem prenesenega dela suverenih pravic.
20Še posebej zapleten je prenos dela suverenosti, če upoštevamo razmerje med omenjenimi vrstami suverenosti. Ker temelji slovenski politični sistem na načelu ljudske suverenosti, je slovenska državna suverenost, kljub svoji ožji sferi, tj. suverenosti, katere neposredni nosilci so najvišji državni organi, pogojena z ljudsko suverenostjo, pri čemer pa je slovenska nacionalna suverenost na nek način konstitutivna predpostavka tako ljudske kot državne suverenosti (Slovenija se je kot država konstituirala na temelju nacionalne suverenosti). Čeprav je torej Slovenija na EU neposredno prenesla le del državne suverenosti, je s tem implicitno prenesla na EU tudi ustrezni del slovenske ljudske in nacionalne suverenosti, kajti o zadevah s področja prenesenih suverenih pravic slovensko ljudstvo, nacija in država v času našega članstva v EU ne morejo več pravno suvereno odločati. Tako npr. državljani Slovenije, dokler soglašamo s članstvom Slovenije v EU, ne moremo na državni oziroma nacionalni ravni (tudi ne npr. plebiscitarno) samostojno odločati o prenosu suverenosti na kako drugo mednarodno organizacijo, če bi bilo to v nasprotju s pravnim redom EU – v tem primeru je torej za ta čas, in seveda po naši lastni volji, poleg državne suverenosti deloma omejena tudi slovenska nacionalna suverenost (razen seveda, če bi se hkrati z odločitvijo o vstopu v takšno drugo mednarodno organizacijo zavestno odrekli članstvu v EU). Prav tako npr. slovenski volivci v okviru EU ne moremo v skladu s slovensko Ustavo in zakoni na referendumu sprejemati odločitev, ki bi posegale v izključno pristojnost organov EU – v tem primeru je omejena slovenska ljudska
21Posebno ustavnopravno vprašanje je, kdaj je treba pri spreminjanju mednarodnih pogodb, na podlagi katerih je Slovenija prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije ali vstopila v obrambne zveze z drugimi državami, spremembe oziroma dopolnitve teh pogodb sprejemati na podlagi določbe 1. odst. 3. a člena, tj. z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev. Tu Ustava ne daje izrecnega odgovora, zato je treba vsak primer presojati v kontekstu pomena in namena določbe 1. odst. 3. a člena. DZ je bil zaenkrat praktično soočen s takšnimi primeri v povezavi s sprejemanjem novih držav članic v EU in NATO ter v zvezi s spreminjanjem temeljnih pogodbenih podlag EU (npr. pogodba o Ustavi za Evropo s Sklepno listino, Lizbonska pogodba). V vseh teh primerih je DZ pravilno ocenil, da mora uporabiti 1. odst. 3. a člena, kar pomeni, da je v navedenih primerih sprejel ratifikacijske odločitve z omenjeno kvalificirano večino glasov. Sprejem nove članice v EU ali NATO pomeni bistveno oziroma temeljno spremembo v strukturi ene ali druge organizacije, kar vsaj v nekaterih pogledih (posredno ali neposredno) bistveno spreminja oziroma vpliva na obseg in vsebino delovanja takšnih organizacij. Enako velja za korenitejše spremembe oziroma dopolnitve ustanovitvenih ali drugih temeljnih mednarodnih pogodb EU. Kot rečeno, pa je treba vsak primer spreminjanja oziroma dopolnjevanja pogodbenih podlag v zvezi z mednarodnimi organizacijami, na katere je Slovenija prenesla v izvrševanje del svojih suverenih pravic, presojati posebej ter glede na značilnosti konkretnega primera v luči ustavnih določb in v skladu z že uveljavljeno ustavno prakso oceniti, ali terja sprememba določene mednarodne pogodbe odločanje DZ v skladu s 1. odst. 3. a člena.