Igor Kaučič, 2011

4Določbe 90. člena so pretežno organizacijske in procesne narave. Pomenijo konkretizacijo ustavnega načela, po katerem državljanke in državljani izvršujejo oblast (tudi) neposredno (2. odst. 3. člena), in uresničitev pravice državljanov do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena. Zakonodajni referendum je opredeljen kot fakultativni in ne obvezni (razpiše se na pobudo oziroma zahtevo pooblaščenih predlagateljev). Ustava ne določa oblike (tipologije) zakonodajnega referenduma, saj predpisuje le, da lahko DZ o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum. Izbiro med različnimi možnimi vrstami referenduma je prepustila zakonodajalcu. US je glede tega sprejelo stališče, da niti teoretični, zgodovinsko-razvojni ter primerjalnopravni vidiki zakonodajnega referenduma ne vodijo k sklepu, da bi že pojmovno zakonodajni referendum vselej moral vključevati vse znane vrste referenduma (OdlUS IV, 4, U-I-47/94, Ur. l. 13/95). Ustava zakonodajalcu zapoveduje samo, da mora izbrati referendum, katerega izid je za DZ zavezujoč, in ne posvetovalnega zakonodajnega referenduma, ki DZ ne zavezuje. Besedne zveze »o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom« ni mogoče razlagati tako, kot da mora zakonodajalec urediti tudi predhodni referendum ali celo samo predhodni referendum, temveč je s tem Ustava samo opredelila, da je predmet referenduma zakonska materija (širše o tem ločeno mnenje sodnika Krivica k OdlUS V, 99, U-I-201/96, Ur. l. 34/96 in OdlUS VII, 50, U-I-311/97, Ur. l. 31/98).

5ZRLI je prvotno urejal dve obliki zakonodajnega referenduma, in sicer predhodnega (ante legem) in naknadnega (post legem). Razlikovala sta se glede na čas izvedbe referenduma in glede na vsebino. Na predhodnem referendumu so se volivci vnaprej izjavili o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, na naknadnem pa potrdili zakon, ki ga je DZ že sprejel (o tem KURS, 90. člen, tč. 3). Pomanjkljiva in tudi neustrezna normativna ureditev zakonodajnega referenduma ter odsotnost tradicije in izkušenj na tem področju so povzročali precejšnje težave pri uporabi tega ustavnega instituta. To je še zlasti veljalo za predhodni zakonodajni referendum, ki ga v tej obliki drugi sistemi ne poznajo in zato o njem tudi ni relevantnih teoretičnih in empiričnih študij. Praksa uporabe predhodnega referenduma je pokazala, da taka ureditev ni nudila ustreznih rešitev za številne praktične zaplete, omogočala pa je tudi proceduralna izigravanja in celo zlorabe. Zato je moralo večkrat intervenirati US, ki je ključno odločitev o tem sprejelo leta 2005 (OdlUS XIV, 6, U-I-217/02, Ur. l. 24/05). Z enoletnim odložnim rokom je poleg nekaterih drugih določb razveljavilo tudi vse določbe 2. oddelka II. poglavja ZRLI v delu, kolikor so se nanašale na predhodni zakonodajni referendum. Ker DZ v roku ni ustavnoskladno uredil predhodnega zakonodajnega referenduma, so te določbe ZRLI prenehale veljati. Tudi novela ZRLI-D iz leta 2006 ni na novo uredila predhodnega referenduma, kot tudi ne katere druge znane oblike neposrednega odločanja o zakonu (na primer referendum na podlagi ljudske iniciative), zato je kot edina oblika zakonodajnega referenduma ostal naknadni referendum. Naknadni zakonodajni referendum pa ne izključuje uporabe predhodnega referenduma o posameznem zakonodajnem vprašanju, preden o njem končno odloči DZ. ZRLI namreč predvideva posvetovalni referendum o vprašanjih iz pristojnosti DZ, ki so širšega pomena za državljane (torej tudi o zakonodajnih vprašanjih), čeprav na izid posvetovalnega referenduma ni vezan (členi 26–29 ZRLI).

6ZRLI v 9. členu določa, da volivci na zakonodajnem referendumu odločajo o potrditvi zakona, ki ga je sprejel DZ, pred njegovo razglasitvijo. Naknadni referendum (ki ga ZRLI-D ne imenuje več tako), je predviden kot potrditveni (ratifikacijski), ker na njem volivci glasujejo o potrditvi in ne o zavrnitvi (zavrnitveni referendum) oz. razveljavitvi zakona (abrogacijski referendum). Uvršča se v skupino suspenzivnega referenduma, ker referendumska zahteva do odločitve volivcev odloži uveljavitev zakona, ki ga je sprejelo predstavniško telo (zato tudi ljudski veto – širše o tem Kaučič, 2000, s. 159–178).

7Predmet odločanja na naknadnem referendumu je celotni zakon in ne njegovi posamezni deli oz. posamezna vprašanja, kar je bilo značilno za predhodni referendum. Ustava ne izključuje referenduma za določene vrste zakonov oz. zakonskih vprašanj, kot je to običajno v primerljivih sistemih (o tem Kaučič (ur), 2010, s. 105–109). US je ob razveljavitvi 10. člena ZRLI, ki je prepovedoval referendum o treh sklopih zakonov, ugotovilo, da Ustava ne pooblašča zakonodajalca, da bi na tak način omejeval predmet odločanja na zakonodajnem referendumu, ker je v 1. odst. 90. člena določila, da se referendum lahko razpiše o (vseh) vprašanjih, ki se urejajo z zakonom (OdlUS IV, 4, U-I-47/94, Ur. l. 13/95). Takšno omejevanje referenduma bi bilo izjemoma možno na drugačen način in le pod določenimi pogoji (o tem KURS, 90. člen, tč. 4). Iz referendumskega odločanja niso izvzeti niti zakoni, ki sicer vsebujejo posamezne sestavine zakona v formalnem, ne pa tudi v materialnem pomenu. Med take šteje teorija npr. zakon o ratifikaciji mednarodne pogodbe, ki ima pretežno procesno funkcijo (Kaučič, 2009, s. 81–88). US se o tem vprašanju izrecno še ni izreklo, iz obrazložitve OdlUS VII, 93, U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 pa izhaja, da takega referenduma ne izključuje. V dosedanji praksi je bil tak referendum razpisan o potrditvi Zakona o ratifikaciji Arbitražnega sporazuma med Vlado RS in Vlado RH.