Nezdružljivost funkcije Predsednika republike z opravljanjem poklica
Igor Kaučič, 2011
5Za Predsednika republike Ustava določa, da njegova funkcija tudi ni združljiva z opravljanjem drugega poklica. Glede na to, da za druge nosilce javnih funkcij Ustava uporablja pojem »dejavnost« (nekateri zakoni pa »pridobitna dejavnost«), se zastavlja vprašanje, ali je pojem »poklic« ožji ali širši od pojma »dejavnost« oz. »pridobitna dejavnost« in s tem posledično, ali gre pri Predsedniku republike za strožjo ali blažjo obliko inkompatibilnosti. Tako poklic kot pridobitno dejavnost povezuje lukrativni element, sicer pa je pridobitna dejavnost širši pojem kot poklic. Ob odsotnosti podrobnejše ureditve bi bilo treba, podobno kot pri nezdružljivosti predsedniške funkcije z drugimi javnimi funkcijami, ustavno določbo razlagati restriktivno. To pomeni, da je Predsedniku republike prepovedano istočasno opravljanje vsakršne poklicne ali druge pridobitne dejavnosti v zasebne namene, ki bi lahko vplivala na objektivno ali od zunanjih vplivov neodvisno opravljanje njegove funkcije. Pri tem je treba upoštevati posebnost funkcije šefa države, ki se od drugih javnih funkcij razlikuje tudi po tem, da jo opravlja individualni in ne kolektivni organ, ter da je Predsednik republike vrhovni reprezentant države doma in v tujini. Zlasti zanj je še posebej pomembno, da uživa visok moralni in politični ugled, da funkcijo opravlja samostojno, neodvisno in s potrebno mero nevtralnosti, ter da je prost drugih obveznosti. Vsakršna druga poklicna ali pridobitna dejavnost bi bila v nasprotju s pričakovano držo Predsednika republike, izjeme od tega načela pa bi morale biti utemeljene in posebej predpisane. Kljub temu, da Ustava za Predsednika republike uporablja pojem »poklic«, za vse druge funkcionarje pa »dejavnost«, ZIntPK tega razlikovanja ne upošteva. Za vse poklicne funkcionarje je določil povsem enake prepovedi oz. omejitve opravljanja drugih dejavnosti.
6Medtem ko je Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (ZNOJF) veljal za Predsednika republike le deloma in ob smiselni uporabi, je pozneje sprejeti Zakon o preprečevanju korupcije (ZPKor) iz leta 2004 veljal zanj v celoti. To velja tudi za veljavni Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) iz leta 2010. Po izrecni določbi ZIntPK (4. člen) se med funkcionarje, na katere se nanaša ta zakon, šteje tudi Predsednik republike. Skladno s tem določa (26. in 27. člen), da Predsednik republike ob svoji funkciji ne sme opravljati poklicne ali druge dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka ali premoženjske koristi, prav tako ne sme biti član oz. opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah.
7ZIntPK določa izjemi od nezdružljivosti funkcije z navedenimi dejavnostmi. Poklicni funkcionar lahko opravlja pedagoško, znanstveno, raziskovalno, umetniško, kulturno, športno in publicistično dejavnost ter vodi kmetijo in upravlja z lastnim premoženjem, razen če drug zakon ne določa drugače. Če drug zakon ne določa drugače, lahko Komisija za preprečevanje korupcije (Komisija) poklicnemu funkcionarju dovoli tudi opravljanje druge dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka, če ni možnosti, da bi opravljanje te dejavnosti lahko vplivalo na objektivno in nepristransko opravljanje funkcije (2. in 3. odst. 26. člena). Ko gre za funkcijo Predsednika republike, je utemeljena restriktivna razlaga in uporaba teh izjem. Nekatere od teh dejavnosti bi sicer lahko izjemoma opravljal občasno, ne pa tudi kontinuirano kot poklic. Ne bi pa mu bilo mogoče omejevati npr. z Ustavo zagotovljene svobode znanstvenega in umetniškega ustvarjanja in tudi ne pridobivanja dohodka iz avtorskih in sorodnih pravic intelektualne lastnine.
8Funkcionar, ki je pred nastopom funkcije opravljal dejavnost ali funkcijo, ki po zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, mora najpozneje v 30 dneh po izvolitvi ali imenovanju oz. po potrditvi mandata prenehati opravljati dejavnost oz. funkcijo. Za Predsednika republike se ta rok šteje od dneva njegove izvolitve, čeprav bi ga bilo ustrezneje vezati na dan začetka izvrševanja njegove funkcije (kar smiselno ustreza pojmu potrditve mandata poslancev). Če pa je bil Predsednik republike pred nastopom funkcije član organov, katerih članstvo ni združljivo z opravljanjem njegove funkcije, mora takoj podati odstopno izjavo oz. zahtevo za razrešitev članstva, to pa mu mora prenehati v 30 dneh od imenovanja na funkcijo. Če Predsednik republike v tem roku ne preneha opravljati nezdružljive dejavnosti, članstva ali funkcije, mu funkcija Predsednika republike ne preneha ex lege, temveč ga Komisija najprej na to opozori in mu določi rok (od 15 dni do treh mesecev), v katerem mora prenehati opravljati to dejavnost ali funkcijo, nato pa o svojih ugotovitvah obvesti javnost (28. in 29. člen ZIntPK). Za neposredno voljene funkcionarje (med katere šteje tudi Predsednik republike) se namreč ne uporabljajo določbe zakona o postopku za prenehanje funkcije. Predsednik republike je pravno-politično neodgovoren, zato ga pred potekom mandatne dobe ni mogoče razrešiti. Lahko pa ga DZ v primeru kršitev določb Ustave o nezdružljivosti funkcije ali hujših kršitev ZIntPK obtoži pred US. US bi lahko v tem primeru na podlagi 109. člena Predsedniku republike odvzelo funkcijo ali pa, kar je bolj verjetno, izreklo suspenz opravljanja funkcije Predsednika republike do odločitve o obtožbi.
9Na Predsednika republike se v celoti ali deloma nanašajo tudi določbe ZIntPK o prepovedi in omejitvah sprejemanja daril, o omejitvah poslovanja, o nadzoru nad premoženjskim stanjem in o kazenskih določbah. Za izvrševanje nadzora in drugih nalog po tem zakonu je pristojna Komisija za preprečevanje korupcije. Sestavljajo jo predsednik in dva njegova namestnika, ki jih na predlog izbirne komisije imenuje Predsednik republike (členi 5 do 22).
10Poleg z Ustavo določenega formalnega vidika je pomemben tudi neformalni (dejanski) vidik nezdružljivosti funkcije Predsednika republike. Ta se kaže v potrebi po nepristranskem in nevtralnem (zadržanem) opravljanju funkcije oz. drži (širše o tem Ribarič,2004, s. 78–80). Skladno s tem nastaja v naši politični praksi ustavni običaj, po katerem Predsednik republike ob izvolitvi preneha z aktivnim delovanjem v politični stranki, (morebitno) članstvo v politični stranki mu miruje ali celo iz nje izstopi, čeprav mu Ustava tega ne zapoveduje.
Literatura k členu:
Grad et al., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana 1999;
Hartmann/Kempf, Staatsoberhäupter in westlichen Demokratien, Strukturen, Funktionen und Probleme des »höchsten Amtes«, Opladen 1989;
Kaučič, Nezdružljivost funkcije predsednika republike, s. 79–85, v: Nezdružljivost opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo ter etika izpostavljenih poklicev in funkcij, Otočec 2002;
Kaučič/Grad, Ustavno pravo Slovenije, Ljubljana 2008;
Ribarič, Institucija predsednika republike ob 10-letnici ustave, s. 105–119, v: VII. dnevi javnega prava, IJU, Portorož 2001;
Ribarič, Predsednik Republike Slovenije med ustavo in politiko, s. 73–82, v: X. dnevi javnega prava, IJU, Portorož 2004;
Schlaich, (komentar k 57. členu Grundgesetz), v: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der BRD, Heidelberg 1998,
Spath, Das Bundespräsidialamt, 4. Auflage, Düsseldorf 1990;
Zagorc, Nezdružljivost funkcije in nadomeščanje predsednika republike, s. 95–112, v: X. dnevi javnega prava, IJU, Portorož 2004.