Lovro Šturm, 2002

17V dvomu glede veljavnosti predpisa, ki ni bil objavljen na ustavno zapovedan način, je najprej potrebno ugotoviti, ali gre za podzakonski predpis ali za akt poslovanja ali za akt delodajalca. US je v morebitnem sporu za presojo ustavnosti izpodbijanih aktov pristojno le za podzakonske predpise.

18Po formalnem stališču je abstraktni akt upravnega organa predpis tedaj, ko akt jasno navaja, da gre za splošni upravni akt in je izdan v obliki predpisa ter na predpisan način objavljen. Po materialnem stališču je abstraktni akt upravnega organa predpis tedaj, ko ureja pravice in obveznosti, ali tedaj, ko v njem vsebovane pravne norme učinkujejo zunaj upravnega organa. Opredelitev ni vedno enostavna. V primeru, ko se pod obliko internega upravnega navodila “skriva” predpis, s katerim se posega v pravice in dolžnosti pravnih subjektov, je potrebno dati prednost vsebini in šteti tak akt kot predpis. Še posebej pa je to potrebno v primeru, ko je vprašanje zakonitosti zapleteno in bi bila prepustitev tega vprašanja sodiščem z gledišča pravne varnosti zato nesprejemljiva. Interna upravna navodila (ki nimajo neposrednega učinka navzven) izgubijo ta svoj značaj in se obravnavajo kot podzakonski akti tedaj, ko so v nasprotju z zakonsko normo.

19Iz ustavne presoje je mogoče povzeti, da za presojo aktov, ki jih državni organ sprejme kot delodajalec, US ni pristojno (ne glede na to, ali ima obliko splošnega predpisa ali drugačnega akta). Odločilno pri presoji, ali gre za akt delodajalca, je ugotovitev, ali je bil akt izdan na podlagi izvršilne klavzule. V OdlUS II, 72, U-I-9/93 z dne 15. 7. 1993 je US odločilo, da akti vlade oz. ministrice o določitvi mesečnih izhodiščnih plač za delavce v javnih vzgojno-izobraževalnih zavodih, izdanih za izvrševanje kolektivne pogodbe, niso predpisi. V OdlUS II, 78, U-I-127/93 z dne 16. 9. 1993 je US odločilo, da je sklep Vlade o plačilu dodatkov za posebne pogoje dela in drugih dodatkov na Slovenskih železnicah akt poslovanja. Čeprav se je izpodbijani sklep v glavi skliceval na 9. člen Zakona o načinu obračunavanja in izplačevanja plač, je US ugotovilo, da je Vlada izpodbijani sklep izdala kot ustanovitelj javnega podjetja in zato v funkciji delodajalca. Navedlo je še, da lahko delavci morebitne kršitve svojih pravic uveljavljajo v postopku pred delovnim sodiščem. V OdlUS II, 119, U-I-114/92 z dne 9. 12. 1993 je US Navodilo za izračun plač delavcem po zakonu, ki ga je izdalo Ministrstvo za šolstvo, opredelilo kot interno upravno navodilo, ki ni (izvršilni) predpis. “Če so bila ta navodila uporabljena pri financiranju šol, izplačevanju plač in pri določanju delovnopravnega statusa učiteljev, je prizadetim zoper to zagotovljeno pravno varstvo pred sodišči, ki niti na upravne predpise niti na interna upravna navodila niso vezana, ampak sodijo po ustavi in zakonih.”

20V OdlUS III, 2, U-I-219/93 z dne 13. 1. 1994 je US zavzelo stališče, da Odredba DZ o parlamentarni preiskavi ni predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil. V obrazložitvi je navedlo: “Značilnost predpisa oziroma drugega splošnega akta pa je njegova splošnost in abstraktnost, to je, da se njegova vsebina nanaša na širši krog individualno nedoločenih naslovnikov, ki se lahko pojavijo v zamišljenem tipičnem razmerju, ki ga predpis oziroma splošni akt ureja. Akt o uvedbi parlamentarne preiskave po svoji vsebini torej očitno nima takih značilnosti, da bi ga lahko uvrstili med predpise oziroma druge splošne akte. […]” V odklonilnem LM sta sodnika Jerovšek in Šturm svojo utemeljitev sklenila: “Če po nazivu pa gre za odredbo, ki tudi sicer v pravni znanosti praviloma šteje za abstraktni akt, s katerim se urejajo pravna razmerja za nedoločen krog subjektov oziroma za subjekte, ki sicer niso določeni, so pa določljivi. Prav takšen akt je tudi omenjena odredba. Ker je US pristojno, da odloča o skladnosti zakonov, ki jih je sprejel DZ, in ker sporna odredba predstavlja v delu svoje vsebine materijo zakonske ali vsaj poslovniške narave, zato ker v tem delu vsebuje originarne pravne norme, je US pristojno, da odloča tudi o skladnosti takih aktov DZ z Ustavo.”

21Pri presoji aktov (ne glede na to, ali imajo obliko splošnega predpisa ali posamičnega akta), ki urejajo zakonsko materijo (četudi s področja urejanja delovnih razmerij) in ki niso objavljeni na predpisan način, je US najprej z izrekom odločilo le, da takšni akti niso začeli veljati. V OdlUS I, 86, U-I-97/92 z dne 12. 11. 1992 je US sklep Vlade o določitvi izhodiščnih plač opredelilo kot splošni akt, ker posega v pravice nedoločenega kroga oseb in ker ga je sprejela kot organ izvršilne oblasti (ni začel veljati, ker ni bil objavljen); OdlUS I, 94, U-I-87/92, Ur. l. 59/92. Začasno navodilo o izvajanju disciplinskih postopkov v organih za notranje zadeve je US štelo za podzakonski predpis in odločilo, da zaradi neobjave v uradnem glasilu ni začelo veljati. V obrazložitvi je navedlo, da Navodilo presega okvire navodila, kakršnega bi lahko izdal predstojnik upravnega organa, in da nedopustno posega v zakonsko materijo.

22Po odločitvi US v OdlUS VI, 136 se je v ustavnosodni presoji ustalilo pravilo, da US z odločbo (ne s sklepom) odloči, da takšni akti niso začeli veljati in da se ne smejo uporabljati. Po učinku so take odločbe enake odločbam o odpravi (Testen, Tehnike ustavnosodnega odločanja, v: Mavčič/Pavčnik, s. 237). OdlUS VI, 136, U-I-283/96, Ur. l. 70/97: Sklep o dopolnitvi sklepa o določitvi operativnih del v Ministrstvu za obrambo RS, na katerih se šteje zavarovalna doba s povečanjem, št. 143/1362 z dne 10. 11. 1993, ni začel veljati in se ne sme uporabljati, ker ni bil objavljen v Uradnem listu RS. “7. Toda izpodbijani sklep ni bil objavljen tako, kot to za predpis zahteva 2. odst. 154. člena, in zaradi izrecne določbe 1. odst. istega člena Ustave ni mogel začeti veljati ter se zato tudi ni smel in se ne sme uporabljati.”

23Enake so odločitve US v številnih naslednjih podobnih primerih.

24OdlUS VII, 145, U-I-87/96, Ur. l. 56/98, Pojasnilo št. 7-3/96-A-3, ki ga je 27. 12. 1995 izdal direktor Carinske uprave RS: “3. Izpodbijano Pojasnilo, ki ga je sprejel direktor Carinske uprave, sicer nima oblike pravnega akta, vsebuje pa splošne in abstraktne norme, ki navzven povzročajo pravne učinke. Zato ga je po vsebini treba šteti za predpis. Ker pa Pojasnilo ni bilo objavljeno v uradnem glasilu, kot to za predpise zahteva 154. člen, ni začelo veljati in se ne sme uporabljati. […]

257. Iz navedenega izhaja, da je direktor Carinske uprave vsebinsko prekoračil pooblastilo iz 8. člena zakona o carinski službi ter s tem ravnal v nasprotju s 120. členom, ki v 2. odst. določa, da morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Ker pa so z izpodbijanim pojasnilom urejene vsebine, ki bi jih na podlagi izrecnega zakonskega pooblastila lahko uredil le minister, pristojen za finance, s predpisom, je pojasnilo po vsebinski plati treba šteti za predpis. Ker Pojasnilo ni bilo objavljeno, kot to za predpis določa 154. člen, ni moglo začeti veljati ter se zato tudi ni smelo in se ne sme uporabljati.”

26OdlUS VIII, 49, U-I-160/97, Ur. l. 22/99: Sklep Občinskega sveta Občine Piran št. 345-3/93-97 z dne 27. 3. 1997 in cenik luških pristojbin v tistem delu, ki ta sklep povzema, nista začela veljati in se ne smeta uporabljati, ker nista bila objavljena v uradnem glasilu.

27OdlUS VIII, 87, U-I-411/98, Ur. l. 41/99. Sklep o poravnavi dela prispevkov za socialno varnost za morske ribiče št. 325-02-02/99 z dne 20. 10. 1998, ki ga je izdalo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, v delu, v katerem predpisuje pogoja za pridobitev pravice do navedene poravnave prispevkov, je predpis, ki ni začel veljati in se ni smel uporabljati, ker ni bil objavljen v Uradnem listu.

28OdlUS X, 22, U-I-43/98, Ur. l. 17/2001: »Sklep (Občine Dravograd št. 021-1/97 z dne 15. 10. 1997) o valorizaciji določa višino davčne obveznosti vsem zavezancem, zato je splošen akt, ki ga je treba pred veljavnostjo objaviti v uradnem glasilu, ki ga določa lokalna skupnost. Ker Sklep o valorizaciji ni bil predhodno objavljen, tako kot to zahteva 154. člen, ni začel veljati in se ni smel uporabljati.« V 17. tč. obrazložitve je US v skladu s 5. tč. izreka določilo tudi način izvršitve.

29Zanimiva je tudi odločitev v OdlUS VII, 210, U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998: “7. Odločitev o tem, ali zadeva spada v pristojnost US, oziroma ali je bil kršen 154. člen, je odvisna od pravne narave izpodbijane določbe Pravilnika (Stanovanjski pravilnik, ki ga je sprejela Stanovanjska komisija Vlade dne 28. 9. 1994 in dala zanj soglasje Vlada 9. 12. 1994). US je v praksi že ocenjevalo ustavnost in zakonitost neobjavljenih aktov, če je ocenilo, da je takšen akt po vsebini treba šteti za predpis (npr. OdlUS VII, 145, U-I-87/96, Ur. l. 56/98). Kljub neizpolnjevanju formalnih kriterijev bi lahko šlo za predpis, če bi izpodbijana določba vsebovala splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi bi urejala pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke (t. i. eksterno delovanje).

308. Izpodbijani 2. odst. 2. člena Pravilnika se glasi: ‘Za stanovanja, na katerih je bila pred uveljavitvijo Stanovanjskega zakona stanovanjska pravica, se sklene najemna pogodba za nedoločen čas skladno z določbami Stanovanjskega zakona – SZ. Ko se tako stanovanje izprazni, postane službeno stanovanje.’

319. US pritrjuje odgovoru Vlade, da izpodbijana določba le sledi SZ in ocenjuje, da sama ne ureja pravic in obveznosti pravnih subjektov. Izpodbijana določba torej samo povzema zakonsko normo in ne ureja pravic in obveznosti najemnikov, pač pa ureja le način dela Vladine Stanovanjske komisije. Zato US ni pristojno za njeno ustavnosodno presojo. Če pa je bilo na njeni podlagi v posamičnem primeru nezakonito odločeno, bi bila (oziroma je bila) možna sodna presoja zakonitosti posamičnih aktov v upravnem sporu.”