Jan Zobec, 2011

6Za iskanje meje med predpisovanjem načina uresničevanja pravice in poseganjem vanjo je zanimiva primerjava stališč v OdlUS XII, 8, U-I-303/00. Ur. l. 29/03 in U-I-128/08, Up-933/08 z dne 7. 10. 2009, Ur. l. 90/09. V prvi odločbi US pravi, da »ureditev 150. člena SZ, ki za vse bivše imetnike stanovanjske pravice (vključno s tistimi v denacionaliziranih stanovanjih) določa neprofitno najemnino, ne predstavlja posega v lastninsko pravico (33. člen), temveč gre za določitev vsebine lastninske pravice, ki ne presega socialne funkcije iz 67. člena«. To stališče pa je v poznejši odločbi (U-I-128/08, Up-933/08) nadgradilo in povedalo, kdaj socialna funkcija lastnine ne more biti več razlog (izgovor) za prisilno določitev neprofitne najemnine. Po mnenju US pomeni »določitev neprofitne najemnine tudi za najemna razmerja, v katera vstopajo ožji družinski člani (bivšega imetnika stanovanjske pravice), (…) trajno zakonsko omejevanje pomembnega lastninskega upravičenja, tj. prostega pogodbenega prenosa pravice uporabljati in uživati stvar ter s tem prostega pogodbenega določanja višine najemnine«. Kajti »če bi bili tudi ožji družinski člani upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja ad infinitum (in to za neprofitno najemnino), bi se s tem porušilo tisto ravnotežje, do katerega je lastninske pravica še omejena z njeno socialno funkcijo. Takšna omejitev lastninske pravice bi pomenila poseg v njo, ki bi bil dopusten le v primerih, ki jih navaja tretji odstavek 15. člena.« (U-I-128/08, Up-933/08). US je v tej odločbi (ki je bila sprejeta s tesno večino) ugotovilo, da je »(z)agotavljanje primernih stanovanjskih pogojev najemnikov (…) mogoče z ukrepi, ki so z vidika posega v lastninsko pravico po svoji naravi blažji, zato bi priznanje pravice ožjim družinskim članom, da nadaljujejo najemno razmerje v denacionaliziranih stanovanjih za neprofitno najemnino, pomenilo nedopusten poseg v lastninsko pravico denacionalizacijskih upravičencev«. Zato je »(l)astninska pravica denacionalizacijskih upravičencev glede razmerja med najemniki in najemodajalci razumen razlog za razlikovanje pravnih položajev najemnikov v denacionaliziranih in nedenacionaliziranih stanovanjih«. US se je v tej zadevi sklicevalo na sodbo ESČP v zadevi Hutten-Czapska proti Poljski (28. 4. 2008), ko je ESČP štelo za sprejemljivo stališče, po katerem mora višina najemnine za stanovanja lastnikom zagotavljati dostojen dobiček, s katerim se ustvarjajo pogoji za tržno najemnino.

7Preseganje pooblastil, ki jih ima zakonodajalec na podlagi 67. člena, je US videlo tudi v ureditvi, po kateri najemodajalec najemne pogodbe proti volji najemnika ni mogel odpovedati z nobenim odpovednim rokom. Tu namreč ni šlo »zgolj« za določitev načina uživanja lastnine v okviru njene gospodarske in socialne funkcije, temveč za poseg v lastninsko pravico najemodajalca. Zakonodajalec je pogodbeno najemno razmerje spremenil v zakonsko najemno razmerje, katerega trajanje je bilo odvisno samo od volje najemnika – s tem je posegel v ustavno varovano pravico do zasebne lastnine najemodajalca. Za US je bila pomembna narava predmeta lastnine in prek tega pravni položaj najemnikov poslovnih prostorov. Navedlo je, da »(n)arava pogodbenega razmerja glede poslovnih prostorov (…) ni primerljiva z naravo stanovanjskih pogodbenih razmerij. Zato tudi ni mogoče enačiti gospodarske in socialne funkcije lastnine poslovnih prostorov in stanovanj.« Ker tak poseg ni bil nujen niti sorazmeren v ožjem pomenu, je US izpodbijano ureditev razveljavilo (OdlUS XI, 227, U-I-108/01, Ur. l. 102/02).

8To seveda ne pomeni, da omejitve (predvsem glede višine najemnine in trajanja najema ter možnosti za odpoved) ne bi bile dopustne. V številnih zadevah je ESČP ugotovilo, da so take omejitve (običajne v državah, ki se soočajo s pomanjkanjem stanovanj) upravičene in sorazmerne z zasledovanim ciljem in s splošnim interesom ter da imajo nacionalne zakonodaje tu še posebej široko polje diskrecije (npr. Spadea in Scalabrino proti Italiji, sodba z dne 28. 9. 1995, kjer je šlo za sistemsko odlaganje in zadrževanje deložacij z namenom zaščititi najemnike z nizkimi dohodki in preprečiti javne nemire; Mellacher in drugi proti Avstriji, sodba z dne 19. 12. 1989, kjer je bila predmet presoje omejitev višine najemnin; ter Almeida Ferreira in Mwelo Ferreira proti Portugalski, sodba z dne 21. 12. 2010, ko je presojalo zavrnitev zahtevka za prekinitev najemnega razmerja na podlagi zakona, po katerem najemodajalec ni mogel prekiniti najemnega razmerja, če najemnik v nepremičnini živi več kot 20 let – ESČP, ki je dalo tu poseben pomen tudi dejstvu, da je bil sporni zakon v veljavi že v času sklenitve najemnega razmerja, je navedlo, da ima država na tem področju širše polje proste presoje ter da lahko zaščiti interese najemnikov tako, da so najemna razmerja daljša in manj negotova). Vendar v nobenem od teh primerov ni šlo za tolikšne omejitve (v resnici izvotlitve) lastnikovih upravičenj, kot v zadevi Hutten-Czapska (sodba velikega senata z dne 19. 6. 2006). Pritožnica namreč nikoli ni svobodno sklenila najemne pogodbe (njeno hišo je dala najemnikom v uporabo država), poljska zakonodaja je odpoved najema vezala na številne pogoje, ki so v tem pogledu hudo omejevali lastničina upravičenja, najemnino pa je omejila v tolikšni meri, da ni zadoščala niti za kritje nujnih vzdrževalnih stroškov (v zadevi Mellacher in drugi je avstrijska zakonodaja sicer omejila najemnino, vendar ne pod višino stroškov, potrebnih za primerno vzdrževanje lastnine) – pri tem ni predvidela nobenega postopka za uveljavitev prispevkov za vzdrževanje, niti ni zagotovila kakšnega državnega nadomestila za kritje nujnih vzdrževalnih stroškov. Država je s tem povzročila neizogibno poslabšanje stanja nepremičnega premoženja. Poljski, ki je od komunističnega režima podedovala hudo in akutno pomanjkanje stanovanj po dostopni najemnini, in je morala zato opraviti izjemno težko in socialno občutljivo tehtanje med interesi lastnikov in najemnikov, je pri tem spodletelo. Socialna in finančna bremena niso bila pošteno porazdeljena. Breme namreč nikoli ne sme biti, tako kot je bilo v tem primeru,  naloženo samo eni (določeni) družbeni skupini, četudi so interesi druge skupine ali družbeni interes še tako pomembni. S to pilotno sodbo je ESČP Poljski naložilo, da mora v skladu z načeli konvencijskega jamstva lastninskih pravic, upoštevaje socialne in ekonomske razsežnosti lastnine, vključno z obveznostmi države v pogledu socialnih pravic drugih, predvsem z ustreznimi zakonskimi in/ali z drugimi ukrepi v domačem pravnem redu poskrbeti za mehanizem, ki bo zagotavljal pošteno ravnotežje (fair balance) med interesi najemodajalcev (lastnikov), vključno z upravičenjem pridobivati profit od njihove lastnine, in splošnim interesom skupnosti, ki vključuje dostopnost stanovanj tudi  manj premožnim.

9Tej zadevi je v marsičem podobna zadeva Radovici in Stanescu proti Romuniji (sodba z dne 2. 11. 2006), kjer so bila bivšim lastnikom stanovanja sicer vrnjena, vendar so v njih živeli stanovalci, ki so imeli sklenjene najemne pogodbe z državo. Nujna vladna uredba je sicer omogočila sklenitev novih najemnih pogodb, vendar samo v tridesetdnevnem roku od njene uveljavitve in to na podlagi posebnega obvestila o kraju in času podpisa nove najemne pogodbe, ki so ga morali lastniki najemnikom poslati prek posebne sodne službe za vročitve. V primeru neizpolnitve tega pogoja se je stari najem podaljšal vse do sklenitve nove pogodbe, pri čemer pa ni uredba nikjer povedala, pod kakšnimi pogoji naj bi bila sklenitev nove pogodbe sploh mogoča. Posledica tega je bila, da lastniki, ki so zamudili omenjeni rok, ves čas veljavnosti te uredbe (pet let) niso mogli zahtevati najemnine – ne od tistih, ki so zasedali njihova stanovanja, niti od države. Od države tudi niso mogli zahtevati povračila za škodo, ki jim je bila povzročena z neprimerno uporabo njihove lastnine. Tudi tu je ESČP ugotovilo, da socialna in finančna bremena niso bila pravično porazdeljena in da ni bilo vzpostavljeno pravično ravnotežje med tekmujočimi interesi (lastniškimi in socialnimi) ter da je bila zato kršena pravica do spoštovanja premoženja.

10Do enakega sklepa je prišlo ESČP v zadevi  Ghigo proti Malti (sodba z dne 26. 9. 2006), kjer je bila pritožnikova hiša prisilno odvzeta in dana v najem za izjemno nizko najemnino (manj kot pet evrov na mesec) za več kot dvaindvajset let. Lastnik je imel tu malo ali nič vpliva tako na izbiro najemnika kot na samo vsebino najema. ESČP je sicer ugotovilo, da je sporni stanovanjski zakon, na podlagi katerega je bila pritožnikova hiša odvzeta in dana v prisilni najem, zasledoval legitimen cilj (splošen interes zagotoviti pravično porazdelitev in uporabo stanovanjskih virov v državi, v kateri je zemljišč, primernih  za stanovanjsko gradnjo, manj, kot je povpraševanja po njih). Vendar malteški zakonodajalec ni našel poštenega ravnotežja med splošnim interesom skupnosti in varstvom pritožnikove pravice do lastnine. ESČP je primer presojalo po drugem odstavku 1. člena (nadzor nad uporabo premoženja) – ker pritožnik ni izgubil pravice prodati hišo, ukrep državnih oblasti pa ni imel za posledico prenosa lastništva, ni šlo za formalno in tudi ne za de facto razlastitev.

11Čeprav je v zadevi Spadea in Scalabrino proti Italiji (sodba z dne 28. 9. 1995) ESČP pokazalo veliko mero razumevanja za stisko najemnikov z nizkimi dohodki in je v zakonodaji, ki je dovoljevala odlaganje deložacij, videlo socialno sprejemljiv ter (s  pravicami lastnikov stanovanj) uravnotežen ukrep, ki je v splošnem interesu varstva socialno šibkih najemnikov (da si najdejo nadomestna stanovanja) in izogibanja nevarnostim javnih neredov, pa je v zadevah Immobiliare Saffi proti Italiji (sodba z dne 28. 7. 1999), Lunari proti Italiji, PM proti Italiji in Tanganelli proti Italji (vse tri sodbe z dne 11. 1. 2001) ugotovilo, da so tudi po enajst let trajajočem odlogu deložacij (v tem času so bili lastniki v negotovosti, kdaj jim bodo stanovanja vrnjena) in to brez nadomestila za nemožnost uporabe premoženja (stanovanj v tem času ni bilo mogoče prodati po tržni vrednosti niti jih ni bilo mogoče oddati v najem), pri čemer v spisih ni bilo nobenega podatka, ki bi kazal na to, da bi bili najemniki upravičeni do take protekcije, pomenili za lastnike nesorazmerno breme (v zadevi Immobiliare Saffi je prišel lastnik do stanovanja šele zaradi smrti najemnika) ter da je bil zato kršen 1. člen 1. Protokola.