Urška Prepeluh Magajne, 2011

109 Slovenska ureditev sledi v svetu poznanim načinom in postopkom dostopa do informacij javnega značaja. Po eni strani so organi dolžni zagotoviti dostop oziroma ponovno uporabo informacij javnega značaja na zahtevo upravičenca, razen če se podatki nanašajo na katero od zakonsko predpisanih izjem (členi 12–31 ZDIJZ). Po drugi strani je razvoj informacijske družbe privedel do dodatne zahteve, da zavezanci aktivno in brez kakršnekoli zahteve objavljajo predpisane kategorije informacij v svetovnem spletu. Te t. i. neposredno dostopne informacije so uporabnikom dosegljive brezplačno, enostavno in nemudoma, hkrati pa vnaprejšnja objava zmanjšuje število posamičnih zahtev in s tem olajšuje delo organov (člen 10 ZDIJZ). Gre za najpomembnejše, najbolj splošne in pogosto iskane informacije, ki že na prvi pogled ne predstavljajo nobene izjeme. Mednje štejemo predpise, pomembne za delovno področje organa, njihova prečiščena besedila, predloge novih predpisov, pa tudi nenormativne splošne akte, kot so programi, strategije, stališča, mnenja, navodila, študije in podobne splošne in pomembne informacije, ki vplivajo na pravice in obveznosti upravičencev. Nadalje morajo biti objavljeni še informacije o dejavnostih in storitvah organov, informacije, ki so jih upravičenci zahtevali vsaj trikrat, ter vse objave in razpisna dokumentacija v postopkih javnih naročil. Slednje javnosti omogoča nadzor nad porabo javnih financ z vidika zakonitosti, smotrnosti, varčnosti in učinkovitosti trošenja davkoplačevalskega denarja. Ne nazadnje morajo organi brez zahteve objavljati še katalog informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (člen 8 ZDIJZ).

110V praksi je najpomembnejši način izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja t. i. postopek z zahtevo za dostop ali za ponovno uporabo informacij. Zahteve so lahko podane ustno, s pisno vlogo ali z vlogo v elektronski obliki, podpisano z varnim elektronskim podpisom s kvalificiranim potrdilom. Ustna zahteva je neformalna ter se ne šteje za vlogo v smislu ZUP ter posledično ne omogoča pravnega varstva (člen 14 ZDIJZ). O pisnih vlogah zavezanci odločajo v upravnem postopku v skladu s procesnimi določbami ZDIJZ ter ob subsidiarni uporabi ZUP, kar v končni fazi omogoča sodno varstvo (člen 31 ZDIJZ). Dikcija člena 17/1 ZDIJZ kot obvezno sestavino pisne zahteve določa podatke o vlagatelju zahteve, iz česar izhaja, da anonimne zahteve v slovenski pravni ureditvi niso možne. V nasprotju s tem člen 6 Uredbe EU za vložitev zahteve imena stranke izrecno ne terja, člen 4/1 Konvencije SE o dostopu do uradnih dokumentov pa izrecno določa, da države podpisnice lahko priznajo anonimne zahteve, razen kadar je identiteta upravičenca nujna za odločanje o zahtevi. To je skladno z načelom, da upravičencu za svojo zahtevo ni potrebno izkazati pravnega interesa, ampak je do informacij upravičen kot predstavnik splošne javnosti. Zato bi morale biti informacije, ki so javnega značaja, dostopne komurkoli in ne glede na to, ali organ pozna identiteto stranke. Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, s. 472.

111Organ, ki prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, o njej lahko odloči na več načinov: (a) pozove upravičenca na dopolnitev zahteve, če je ta tako nepopolna ali nerazumljiva, da je zaradi tega ni moč obravnavati (člen 18/1 ZDIJZ); (b) zahtevo s sklepom zavrže, če upravičenec svoje zahteve v danemu roku ne dopolni ali če zahteva tudi po dopolnitvi ne izpolnjuje vseh formalnih pogojev in je zato ni moč obravnavati (člen 18/3 ZDIJZ); (c) zahtevo odstopi drugemu organu, če sam z zahtevano informacijo ne razpolaga in če o tem obvestiti upravičenca (člen 20 ZDIJZ); (č) upravičenca ustrezno napoti na prosto dostopne javne evidence ali na druge vire, kjer je zahtevana informacija že enostavno javno dostopna (člen 6/5 ZDIJZ); (d) zahtevi v celoti ugodi in upravičenca nemudoma seznani z želenimi informacijami (člen 25/1 ZDIJZ); (e) zahtevo v celoti zavrne, če razkritje informacij ni dopustno, ker so varovane z eno izmed zakonsko predpisanih izjem, naštetih v členu 6 ZDIJZ (člen 22/2 ZDIJZ); (f) zahtevi delno ugodi, delno pa jo zavrne ter omogoči delni dostop (člen 7 ZDIJZ).

112Glede na temeljni namen pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki je v zagotavljanju učinkovitega nadzora nad delovanjem javnih organov, so v ZDIJZ določeni roki nesprejemljivo dolgi (in celo daljši kot roki po ZUP). Organ ima namreč za odločitev na razpolago 20 delovnih dni od dneva prejema zahteve, kar je moč podaljšati za še dodatnih 30 delovnih dni, kadar je zahtevani dokument tako obsežen, da organ za njegovo posredovanje potrebuje več časa, ali kadar mora izvesti delni dostop, tj. kadar se v dokumentu nahajajo nekatere informacije zaupne narave, ki jih je potrebno iz njega najprej izločiti, preden se javnosti razkrije preostali dokument (člena 23 in 24/1 ZDIJZ). Tudi rok za odločitev pooblaščenca je občutno predolg, saj ima le-ta za odločitev na voljo kar 2 meseca (npr. člen 8 Uredbe EU institucijam EU za odločitev daje največ 15 delovnih dni oziroma v primeru izjemnih okoliščin še dodatnih 15 delovnih dni).

113Kadar organ zahtevi ugodi, si upravičenec lahko sam izbere način seznanitve oziroma ponovne uporabe informacij (vpogled, prepis, fotokopija oziroma elektronski zapis), razen če so informacije z avtorsko pravico (člena 5/2 in 25/2 ZDIJZ). Organu ni potrebno ustvarjati oziroma pretvarjati oblik, ki jih še nima (supra, rob. št. 49). Kadar organ zahtevo zavrne, mora izdati formalno, pisno odločbo z obrazložitvijo razlogov, zaradi katerih je bila zahteva zavrnjena ter pouk o pravnem sredstvu, tj. o pravici do pritožbe, saj jo upravičenci le tako lahko učinkovito izpodbijajo v postopku s pravnimi sredstvi (člena 22/4 in 27/3 ZDIJZ). O pritožbi odloča posebno in neodvisno telo, Informacijski pooblaščenec RS (http://www.ip-rs.si/), ki ima polna pooblastila za razveljavitev odločb prvostopenjskih organov.

114Upravičenec ima zoper neugodno odločbo pooblaščenca pravno varstvo pred sodiščem (člen 23 Ustave in člen 31 ZDIJZ). Vendar pa upravni spor, kot je predpisan z ZUS-1, za spore iz ZDIJZ z več vidikov ni primeren. Prvič zato, ker je tožba v upravnem sporu nesuspenzivna in bi jo moral zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja izvršiti takoj, ko mu to z odločbo naloži pooblaščenec. Ker enkrat razkrite informacije ni več mogoče »vzeti nazaj« in jo ponovno narediti zaupno, bi bil upravni spor za organ brezpredmeten. Problem je naknadno rešil člen 12 Zakona o Informacijskem pooblaščencu (ZInfP, Ur. l. 113/05, 51/07-ZUstS-A in 14/10 OdlUS: U-I-303/08-9), ki zdaj določa, da dobijo stranke šele po pravnomočnosti odločbe Informacijskega pooblaščenca pravico do pregleda zahtevanega dokumenta in drugih dokumentov zadeve, iz katerih bi se dalo razbrati ali sklepati na vsebino zahtevane informacije. Drugič je ZUS-1 neprimeren zato, ker je upravni spor v Sloveniji primarno samo spor o zakonitosti upravnega akta (tj. odločbe pooblaščenca) in ne spor polne jurisdikcije. Dejansko pa bi moralo na tem področju sodišče praviloma (in ne zgolj izjemoma) o zadevi odločati de novo in ponovno presojati vse dokaze. Tretji in najbolj problematičen vidik pa je vprašanje strank v upravnem sporu, saj se mora ob subsidiarni uporabi ZUS upravni spor sprožiti zoper pooblaščenca za dostop do informacij javnega značaja kot tistega državnega organa, katerega akt se izpodbija (člen 18/3 ZUS-1). Zlasti kadar pooblaščenec organu naloži razkritje informacij in se organ odloči zoper njega začeti upravni spor, določbe ZUS-1 niso prilagojene sporom med organi, ampak med državljani kot tožniki in organi kot toženci. Bolj primerno bi bilo zato, da bi de lege ferenda kot tožnik nastopal upravičenec, ki informacije zahteva, kot toženec pa organ, ki je njegovo zahtevo zavrnil na prvi stopnji. Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, s. 499–505.

115To je razvidno tudi iz večkratnega argumenta Informacijskega pooblaščenca, češ da organ, ki je o zadevi odločal na prvi stopnji ter katerega odločbo je Informacijski pooblaščenec v pritožbenem postopku odpravil in mu naložil razkritje informacij, nima aktivne legitimacije za začetek upravnega spora, ker člen 17 ZUS-1 določa, da »tožnik ne more biti organ, ki je odločal v končanem postopku«. V nasprotju s tem Upravno sodišče RS meni, da se ta določba uporablja samo, kadar upravni spor zoper odločbo svojega nadrejenega organa sproži prvostopenski organ, ki je znotraj hierarhičnega sistema rednega upravnega postopka. Zato prvostopenjskim organom priznava aktivno legitimacijo, saj je Informacijski pooblaščenec samostojen državni organ, ki ga ni mogoče uvrstiti v instančnost v smislu upravnega odločanja, in ker je ZInfP kot lex specialis v razmerju do ZUS-1 določil, da organ zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca lahko sproži upravni spor. Zakonodajalec je imel v fazi sprejemanja ZDIJZ očitno namen uveljaviti postopek, kot ga razlaga Upravno sodišče, saj bi organi drugače dejansko ostali brez sodnega varstva (sodba Upravnega sodišča RS, I-U-127/2010-23 z dne 12. 5. 2010). Čeprav je o vprašanju odločalo tudi US, o problemu dejansko ni odločilo, ampak je menilo, da ni pristojno presojati medsebojne neskladnosti dveh zakonov, kadar je moč različni interpretaciji razrešiti s splošnimi načeli za razlago pravnih norm in njihovih medsebojnih razmerij (U-I-303/08-9 z dne 11. 2. 2010, Ur. l. 14/10).

116Varstvo pravic tretjih oseb, v katerih interesu so predpisane nekatere zakonske izjeme (predvsem varstvo poslovnih skrivnosti in varstvo osebnih podatkov), je trenutno možno ob subsidiarni uporabi člena 44 ZUP, po katerem morajo organi na prvi stopnji po uradni dolžnosti o postopku in o njegovi pravici obvestiti vsako osebo, na katerih pravice ali pravne koristi bi odločba lahko vplivala. Tako je razsodilo tudi Upravno sodišče RS, v zadevi U 2566/2007-23, z dne 16. 6. 2010, ki je pritrdilo Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, da bi jo moral Informacijski pooblaščenec na podlagi člena 44 ZUP pozvati k sodelovanju v pritožbenem postopku, potem ko je novinar vložil pritožbo zoper odločbo fakultete, da mu ne izroči podatkov o rezultatih študentskih anket o pedagoškem delu svojih profesorjev in drugih sodelavcev. Bolj učinkovito varstvo interesov potencialno prizadetih tretjih oseb bi bila njihova pritegnitev v postopek kot stranke po vzoru pravne ureditve v ZDA, ki ima t. i. »obratni Zakon o svobodi informacij« (supra, rob. št. 74).