Franc Grad, 2011

18V okviru načela demokratične države razlikujemo dva temeljna načina izvrševanja ljudske suverenosti: posredno in neposredno. Ljudstvo torej lahko uresničuje oblast tako, da samo neposredno izvršuje vse ali nekatere njene funkcije (neposredna demokracija), ali da voli svoje predstavnike, preko katerih bo neposredno izvrševalo oblast (posredna demokracija oziroma politično predstavništvo). Temeljni in daleč prevladujoč način normativnega in dejanskega uresničevanja načela ljudske suverenosti v sodobnih demokracijah je sistem političnega predstavništva (predstavniške vladavine) oziroma sistem posredne demokracije.

19Sodobna demokracija se torej udejanja predvsem kot posredna demokracija, ki se vzpostavlja z volitvami. V večini sodobnih držav je posredna demokracija tako ali drugače kombinirana z različnimi oblikami neposredne demokracije, vendar pa se glede tega ustavne ureditve med seboj zelo razlikujejo. Med oblikami neposredne demokracije je najpomembnejši referendum, ki je oblika neposrednega odločanja volivcev o ustavi, zakonu ali o drugem pravnem aktu in o drugem vprašanju, ki je pomembno za družbo. S pravnega vidika pomeni referendum pravico vseh državljanov, ki imajo volilno oziroma glasovalno pravico, da s splošnim glaso­vanjem odločijo o nekem aktu zakonodajnega telesa. Z vidika delovanja državne oblasti pa pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti predstavniškega telesa. Vendar pa so volitve v sodobnem pojmovanju demokracije prevladujoča in v praksi tudi najpomembnejša oblika demokracije ter hkrati nujni pogoj za demokratično oblikovanje najpomembnejših državnih organov, zlasti predstavniškega telesa. Zato so demokratične volitve tudi nujni pogoj za vzpostavitev in ohranitev sodobne pravne države.

20Volitve omogočajo volivcem neposreden vpliv na sestavo parlamenta, s tem pa tudi posreden vpliv na odločitve, ki jih ta sprejema. Z volitvami volivci podelijo članom parlamenta mandat, poo­blastilo za to, da odločajo v njihovem imenu o najpomembnejših družbenih vprašanjih. Zato volitve dajejo legitimnost izvajanju oblasti predstavniškega telesa. Volitve torej dajejo vladajočim temelj oziroma naslov za izvajanje oblasti. Z vidika posameznika se volilni način oblikovanja temeljnih državnih organov kaže v njegovi pravici, da sodeluje pri tem dejanju tako, da v predpisani obliki in na predpisani način izraža svojo voljo glede tega, kdo naj ga zastopa, in v njegovem imenu sprejema temeljne družbene odločitve.

21Sodobni parlamenti se v skladu s sodobnimi demokratičnimi pojmovanji volijo neposredno na podlagi splošne in enake volilne pravice, s tajnim glasovanjem. Ta načela se štejejo za splošno sprejete standarde sodobnih demokratičnih volitev in zato za nujen pogoj za demokratično vsebino volitev, širše gledano pa tudi za splošne civilizacijske pridobitve. Ta načela dajejo vsebino in pravno veljavo volilni pravici, ki je ena najpomembnejših z Ustavo zagotovljenih političnih pravic, in na kateri temelji sodobna predstavniška demokracija. Od uresničevanja teh načel je odvisna tudi stopnja demokratičnosti volitev, zlasti glede vprašanja, ali predstavniško telo res predstavlja ljudstvo kot celoto. Predstavniško telo lahko predstavlja ljudsko voljo le, če ga izvolijo vsi za to sposobni državljani in če imajo pri volitvah vsi možnost enako vplivati na sestavo tega telesa. Volilna načela so tako pomembna, da jih sodobne demokratične države praviloma določajo že v ustavi, razčlenjena pa so z volilno zakonodajo in drugimi predpisi. Za uveljavitev teh načel se zavzema tudi Beneška komisija, ki jih je zapisala v Zakoniku dobre prakse v volilnih zadevah iz leta 2002, ki k omenjenim temeljnim načelom dodaja še zahtevo po periodičnosti volitev (glej komentar k 43. členu).

22Splošna vo­lil­na pra­vi­ca je pra­vi­ca vsa­ke­ga držav­lja­na, da vo­li in je izvoljen ne gle­de na razred­no, na­ro­dno­stno, ra­sno, eko­nom­sko ali dru­go pri­pa­dnost. V skla­du z načelom splošne vo­lil­ne pra­vi­ce so iz­ključeni ozi­ro­ma začasno ome­je­ni pri izvrševa­nju te pra­vi­ce le ti­sti, ki za­ra­di dušev­ne bo­le­zni ali mla­do­sti ne mo­re­jo gla­so­va­ti. Kljub ob­sto­ju splošne vo­lil­ne pra­vi­ce je pra­vi­lo­ma ni­ma do­ločen krog oseb za­ra­di ose­bne nes­po­so­bno­sti ali ne­pri­mer­no­sti. Večina volilnih sistemov pozna do­ločene razlike med aktivno in pasivno volilno pravico. Za pasivno volilno pravico so namreč večkrat predpisani posebni ali strožji pogoji, kot npr. višja starost, izobrazba, določen čas bivanja v državi in podobno. V takem primeru ima seveda pasivno volilno pravico samo del tistih državljanov, ki ima sicer aktivno volilno pravico. Ti pogoji se navadno upravičujejo s tem, da je v interesu družbe, da postanejo člani predstavniških teles sposobni in zreli ljudje.

23Ena­ka vo­lil­na pra­vi­ca se po­ve­zu­je s splošno vo­lil­no pra­vi­co in po­me­ni, da ima glas vsakega voliv­ca ena­ko vre­dnost, da ima pri vo­li­tvah v isto pred­stav­niško te­lo vsak volivec sa­mo en glas in da nje­gov glas ni­ma no­be­ne pre­dno­sti pred dru­gi­mi voli­vci. Ena­ka vo­lil­na pra­vi­ca je izraz in po­tr­di­tev ustav­ne­ga načela ena­ko­sti v pra­vi­cah in dolžno­stih ter enakosti pred za­ko­nom. Kljub for­mal­ni ena­ko­sti pa ob­sta­ja­jo bolj ali manj pri­kri­te kršitve načela ena­ko­sti. Ti­pičen pri­mer izi­gra­va­nja te­ga načela je upo­ra­ba ta­ko ime­no­va­ne vo­lil­ne ge­o­me­tri­je, kar po­me­ni na­mer­no pre­kro­je­va­nje ve­li­ko­sti ali obli­ke (ge­rr­yman­de­ring) volilnih enot ta­ko, da vo­lil­ni re­zul­ta­ti ne odražajo šte­vi­la, de­jan­ske vo­lje in raz­po­loženja volivcev.

24Vo­li­tve so lah­ko ne­po­sre­dne ali po­sre­dne. Vo­li­tve so ne­po­sre­dne, če volivci sa­mi, brez po­sre­dni­ka, gla­su­je­jo za čla­ne pred­stav­niške­ga te­le­sa, po­sre­dne pa, če ne­po­sre­dno iz­be­re­jo sa­mo ose­be, ki po­tem izvo­li­jo čla­ne pred­stav­niške­ga te­le­sa. Pri po­sre­dnih vo­li­tvah lah­ko volivci po­se­bej za vo­li­tve iz­be­re­jo po­se­bne vo­lil­ne može (elek­tor­je) ali po­se­bno vo­lil­no te­lo (ko­le­gij), ki po­tem izvo­li čla­ne pred­stav­niške­ga te­le­sa. Lah­ko pa vo­lil­no funk­ci­jo oprav­lja tu­di te­lo, ki je si­cer obli­ko­va­no za dru­ge na­me­ne. Po­sre­dne vo­li­tve so lah­ko enostopenjske ali ce­lo večsto­penj­ske. Na splošno ve­lja, da so ne­po­sre­dne vo­li­tve bolj demo­kra­tične kot po­sre­dne. Za­to so vo­li­tve splošnih pred­stav­niških te­les v sve­tu neposredne, pač pa so po­go­sto po­sre­dne vo­li­tve dru­ge­ga do­ma par­la­men­ta, zla­sti če zastopa po­se­bne družbene interese.

25O svo­bo­dni vo­lil­ni pra­vi­ci go­vo­ri­mo ta­krat, ko lah­ko volivci re­snično svo­bo­dno iz­bi­ra­jo med ra­zlični­mi kan­di­da­ti ozi­ro­ma po­li­tični­mi stran­ka­mi na vo­li­tvah. Svo­bo­da vo­li­tev obse­ga tu­di pra­vi­co vsa­ke­ga volivca, da svo­jo vo­lil­no pra­vi­co uve­lja­vi ali ne. Pr­vi vi­dik svo­bo­dne vo­lil­ne pra­vi­ce se kaže v tem, da ima vsak volivec pra­vi­co, da se svo­bo­dno opre­de­lju­je pri gla­so­va­nju in da ga pri tem ne sme nihče ovi­ra­ti ali ka­ko dru­gače vpli­va­ti na nje­go­vo odločitev. Dru­gi vi­dik svo­bo­dne vo­lil­ne pra­vi­ce pa po­me­ni, da vsak­do svobodno uve­ljav­lja svo­jo vo­lil­no pra­vi­co, da se to­rej sam odloči o tem, ali bo gla­so­val na vo­li­tvah ali ne. Načelo svo­bo­dne vo­lil­ne pra­vi­ce je te­sno po­ve­za­no z načelom taj­no­sti glaso­va­nja. Taj­nost gla­so­va­nja je eden te­melj­nih po­go­jev za ure­sničeva­nje svo­bo­de volitev, za­to je sko­raj ne­po­grešljiv ele­ment po­li­tične de­mo­kra­ci­je. Taj­nost gla­so­va­nja ima pre­dnost pred jav­nim gla­so­va­njem, ker volivcu omo­goča svo­bo­dno iz­bi­ro, saj ta­ko nihče ne mo­re nanj izva­ja­ti pri­ti­ska, za ko­ga naj gla­su­je, ni­ti ga ne mo­re kli­ca­ti na od­go­vor­nost.

26Ustava v drugem odstavku 80. člena določa, da se poslanci volijo s splošnim, enakim, neposrednim in tajnim glasovanjem. Ta volilna načela izhajajo že iz temeljnih načel Ustave, vsebovanih v njenih splošnih določbah. Tako je že v 1. členu določeno, da je Slovenija demokratična republika, v drugem odstavku 3. člena pa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo izvršuje neposredno in z volitvami. S temi določbami je določeno načelo volilnosti nosilcev temeljnih oblastnih funkcij, ki je razčlenjeno in uresničeno v ustavnih določbah o volilni pravici in o oblikovanju posamičnih temeljnih državnih organov, podrobneje pa urejeno v ustrezni zakonodaji. Ta načela pa so izrecno določena v 43. členu in veljajo za vsake volitve, s katerimi se oblikujejo organi oblasti (glej komentar k 43. členu). Z Ustavo določena načela za volitve v DZ so podrobneje določena v volilni zakonodaji. Volitve v DZ so urejene z Zakonom o volitvah v DZ (ZVDZ) in z Zakonom o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v DZ (ZDVEDZ). Poleg tega pa še zlasti z Zakonom o evidenci volilne pravice (ZEVP) in z Zakonom o poslancih (ZPos), volilna kampanja pri teh volitvah pa je urejena v Zakonu o volilni in referendumski kampanji (ZVRK). ZVDZ je bil sprejet že v začetku septembra 1992 in vse doslej ni doživel nobene bistvene spremembe. To je mogoče pripisati različnim vzrokom, zlasti pa dejstvu, da se zakon lahko sprejme samo z dvema tretjinama vseh poslancev, kar terja zelo visoko stopnjo političnega soglasja, ki ga je zaradi različnih interesov političnih strank težko doseči.

27Izjemo od načela splošne in enake volilne pravice pomeni samo volilna pravica pripadnikov italijanske in madžarske narodne skupnosti, ki imata v DZ vsaka po enega poslanca, glasujeta pa tudi o drugih poslancih. Podrobneje je njihova volilna pravica urejena z Zakonom o volitvah v DZ (8. člen in drugi). Po zakonu imajo pravico voliti in biti voljeni za poslanca italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti samo pripadniki teh narodnih skupnosti, ki imajo volilno pravico, ne pa tudi drugi državljani. Čeprav tega zakon posebej ne določa, je vendarle jasno, da tudi glede posebne volilne pravice pripadnikov narodnih skupnosti veljajo iste zahteve kot glede splošne volilne pravice, da morajo namreč biti državljani Slovenije, da morajo na dan glasovanja dopolniti osemnajst let in da jim ni bila odvzeta poslovna sposobnost. Tako imajo pripadniki teh skupnosti dejansko dve volilni pravici za isto telo, glede na njihovo številčnost pa je njihova pravica tudi več vredna kot pravica ostalih državljanov. Taka ureditev pomeni izjemo od načela enake volilne pravice. To pomeni tudi, da obstoja pri volitvah v DZ poleg splošne tudi posebna volilna pravica, ki jo imajo samo pripadniki narodnih skupnosti. Taka ureditev je posledica posebnega ustavnega varstva pravic teh dveh narodnih skupnosti. Glej tudi komentar k 43. členu.

28Namen varstva volilne pravice je tako varovanje individualnih pravic volivcev kot tudi varovanje zakonitosti volitev, kar vse naj zagotovi zakonito izvolitev članov predstavniškega telesa. (Glej komentar k 82. členu). ZVDZ po­se­bej ure­ja po­sto­pek za varstvo vo­lil­ne pra­vi­ce (103. do 109. člen). Uve­ljav­lja­nje var­stva vo­lil­ne pra­vi­ce je zagotov­lje­no v po­stop­ku pred vo­lil­ni­mi ko­mi­si­ja­mi, pred DZ, za­go­tov­lje­no pa je tu­di sodno var­stvo vo­lil­ne pra­vi­ce pred so­dišči in pred US. V teh po­stop­kih se lah­ko vla­ga­jo prav­na sred­stva zo­per ne­pra­vil­no­sti v po­stop­ku kan­di­di­ra­nja, zo­per nepravil­no­sti pri de­lu vo­lil­nih od­bo­rov in okraj­nih vo­lil­nih ko­mi­sij pri vo­li­tvah ter zo­per odločitve vo­lil­nih ko­mi­sij. Za te po­stop­ke je značil­no, da so ro­ki za odločanje izredno krat­ki, kar je nuj­no, da ne pri­de do zav­lačeva­nja vo­lil­ne­ga po­stop­ka, ker bi to lah­ko ogrozi­lo sa­mo izved­bo vo­li­tev (glej komentar k 43. členu).