Na podlagi zakona
Samo Bardutzky, 2011
8Določbo, da se lahko država zaveže zgolj na podlagi zakona, je mogoče razčleniti na več razsežnosti, ki pa so med sabo povezane. Prva razsežnost te določbe, ki je v odločitvi ustavodajalca, da gre znotraj sistema zavor in ravnovesij zlasti za razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti, postavi to odločitev v sfero zakonodajne veje oblasti. US razume odločanje o izdatkih in prihodkih države kot temeljno pristojnost DZ (24. točka). Temu gre pritrditi glede na to, da Ustava določa tudi, da država javnofinančne dajatve predpisuje z zakonom (147. člen). Ustavno določbo, po kateri je odločanje o kreditnih in sorodnih zavezah države v pristojnosti zakonodajnega telesa, ne da bi bila določena oblika akta, s katerim parlament izrazi strinjanje z zavezo, je moč najti v ustavah več evropskih držav. V 161. h členu portugalska ustava ne določa oblike akta, s katerim se država zadolži, temveč uvršča med pristojnosti parlamenta določitev splošnih pogojev za kredite in sorodne operacije ter pooblastitev vlade za prevzem kredita. Po 99/II. členu luksemburške ustave zadolževanje države ni mogoče brez soglasja predstavniške zbornice. Po 82. členu finske ustave je prevzem kredita vezan na soglasje parlamenta, ki tudi določi najvišji znesek novega dolga ali skupni znesek dolga države; tudi poroštvo lahko da država le s soglasjem parlamenta.
9Drugo razsežnost določbe pa predstavljajo vsebinske omejitve zadolževanja države, ki izhajajo iz ustavne določitve oblike, s katero se država zaveže. Najprej splošno načelo, da mora DZ pri izvrševanju svoje temeljne pristojnosti, da odloča o izdatkih in prihodkih države, upoštevati »temeljne človekove pravice in svoboščine današnjih in prihodnjih generacij kot tudi načeli pravne in socialne države« (24. točka). Bolj konkretno je po presoji US zahteva po obliki zakona obenem zahteva po določenosti oziroma najmanj določljivosti (prihodnjih) prevzetih obveznosti. Ta ni izpolnjena, če je zakon vsebinsko prazen ali če vsebuje zgolj bianko pooblastilo Vladi, da naj prevzame poroštvo ali najame kredit. Določljivost namreč pomeni, da je mogoče iz zakonskega dejanskega stanja ugotoviti, kakšne bodo prihodnje obveznosti države in za kakšen namen se država zadolžuje. Obveznosti morajo biti določene po višini, lahko izrecno ali pa v odstotkih od nekega določenega zneska, na primer skupne vrednosti proračuna. (25. točka) Kakšno obveznost sprejema nase država, mora biti razvidno (oziroma predvidljivo) prav iz tega zakona, ne morebiti šele iz poroštvene pogodbe, sklenjene na podlagi zakona.
10Naslednja razsežnost te ustavne zahteve pa je implicirana omejitev zadolževanja države po višini, ki jo je US izluščilo iz določbe 149. člena z razlago, pri kateri upošteva načelo socialne države (2. člen). Zakonodajalec mora namreč spoštovati socialno državo in z odplačevanjem dolgov prihodnjih generacij ne sme obremeniti tako, da bi bil ogrožen »socialni minimum, ki ne pomeni le življenjskega minimuma za preživetje, temveč zagotavlja možnosti za negovanje medčloveških odnosov ter možnosti sodelovanja v družbenem, kulturnem in političnem življenju.« (25. točka)
11US, sklicujoč se na nemško ustavnopravno teorijo (točka 24, sprotna opomba 35), vidi zahtevo po zakonski podlagi državnega zadolževanja in dajanja jamstev tudi v luči »publicitete«, ki izhaja iz načela demokratičnosti in pravne države (24. točka). Izraz »publiciteta« razumemo zlasti kot vključitev varovalk, ki jih s seboj prinaša zakonodajni postopek in so namenjene seznanitvi, sodelovanju in nadzoru javnosti nad izvrševanjem državne oblasti.
12Ob zaključku lahko ugotovimo, da je besedna zveza »na podlagi zakona« v besedilu Ustave redka in se pojavlja le še v tretjem odstavku 32. člena: »Tujcem se na podlagi zakona lahko omeji vstop v državo in čas bivanja v njej.« Zakonski pridržek je v drugih določbah Ustave drugače jezikovno oblikovan. US se v svoji presoji ni ukvarjalo s tem dejstvom, po našem mnenju pa je mogoče v jezikovni formulaciji najti argument v podporo širšemu prostemu polju presoje DZ. V U-I-178/10 je namreč predlagatelj kot argument protiustavnosti zakona navajal tudi, da »bi moral DZ sprejeti poseben zakon za vsako poroštvo posebej in ne le enega, splošnega zakona« (29. točka). Kljub temu, da je šlo v U-I-178/10 po presoji US za eno samo poroštvo in se US abstraktno ni opredelilo do tega argumenta predlagateljev, pa menimo, da je prav dikcija na podlagi zakona lahko argument za sprejetje zakona, ki bi dovoljeval več poroštev, če je seveda sicer v mejah 149. člena in spoštuje zahtevo po določnosti oziroma določljivosti. Tudi zakonskega pridržka po prej omenjenem 32. členu ne moremo razlagati tako, da bi moral za vsako omejitev vstopa v državo tujcem DZ sprejeti poseben zakon.
Literatura k členu:
Arhar v KURS, s. 988–991;
Friauf, Staatskredit, v: Isensee/Kirchhof (ur.), Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV Finanzverfassung – Bundesstaatliche Ordnung, Heidelberg 1990;
Heun, Artikel 115, v: Dreier (ur.), Grundgesetz-Kommentar, 3. zv., 2. izd. 2008, s. 1103–1127;
Heuer et al. (ur.), Kommentar zum Haushaltsrecht, 1. knjiga, Neuwied 1996;
Kaučič/Grad, Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 2008.