Sebastian Nerad, 2011

43Predpise, za katere je pristojno, ocenjuje US samo z vidika določb hierarhično višjih predpisov. Merilo za presojo zakonov so v veliki večini določbe Ustave; lahko pa bi bili tudi vsi drugi predpisi ustavnega ranga. Podzakonske predpise presoja US z vidika zakonov in Ustave, splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil pa morajo biti glede na peto alinejo 160. člena v skladu tudi s podzakonskimi predpisi. Za presojo skladnosti podzakonskih predpisov s kolektivnimi pogodbami US ni pristojno (U-I-444/06, Ur. l. 32/09). Merilo presoje tudi ne more biti neposredno odločba US. Odločbe US so sicer obvezne, vendar se predpis, ki je sprejet v nasprotju z odločbo US, lahko presoja samo z vidika Ustave oziroma zakona. V zadevi OdlUS XII, 34, U-I-242/00 z dne 10. 4. 2003 je US tako zapisalo: »Neupoštevanje odločbe US s strani DZ pri izvrševanju zakonodajne funkcije ne pomeni poseganja v pristojnost US. Zato v takšnem primeru ne gre za spor o pristojnosti med DZ in US, kot to zmotno menijo pobudniki. Zakon, ki ga DZ sprejme in v njem uredi določena vprašanja na enak način, kot jih je urejal zakon, za katerega je US že ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo, je lahko predmet ponovne presoje pred US (na podlagi nove pobude ali zahteve). Vendar US ne bo presojalo, ali je DZ ravnal skladno z odločbo US, temveč, ali je takšen zakon v neskladju z Ustavo.« (Gl. tudi zadevo OdlUS XII, 4, U-I-225/02, Ur. l. 16/03).

44Kot hierarhično višji akti so pogosto merilo presoje ratificirane mednarodne pogodbe, redkeje pa splošna načela mednarodnega prava (OdlUS XV, 79, U-I-266/04, Ur. l. 118/06). Mednarodne pogodbe uporablja US dejansko na dva načina. Mednarodne pogodbe in praksa mednarodnih sodišč (večinoma ESČP) na prvem mestu služijo kot pripomoček za ugotavljanje vsebine ustavnih določb oziroma kot dodaten argument, da imajo določbe Ustave določeno vsebino. Tak primer je zadeva OdlUS XIV, 72, U-I-65/05, Ur. l. 92/05, kjer je US zapisalo: »Glede na sodno prakso ESČP je treba četrti odstavek 15. člena Ustave razlagati tako, da iz njega izhaja zahteva, po kateri mora biti v okviru sodnega varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja zagotovljena tudi možnost uveljavljati pravično zadoščenje v primerih, ko je kršitev že prenehala.« Zlasti sklicevanje na določbe EKČP in prakso ESČP je stalnica v odločbah US. Če se Ustava in mednarodna pogodba vsebinsko prekrivata, US opravi presojo praviloma le z vidika Ustave, določbe mednarodne pogodbe pa morebiti uporabi le kot dodaten argument (OdlUS XIV, 30, U-I-137/03, Ur. l. 56/05).

45Kot pomoč pri razlagi Ustave US pogosto uporablja tudi neobvezne mednarodnopravne instrumente. Npr. v zadevi OdlUS XV, 84, U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, Ur. l. 1/07 se je pri razlagi ustavnega načela neodvisnosti sodnikov sklicevalo na Splošno deklaracijo človekovih pravic (glede Splošne deklaracije človekovih pravic je pomembno stališče US, da gre za mednarodno običajno pravo – gl. zadevo Up-97/02 z dne 25. 2. 2004), Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah, EKČP, Pogodbo o Ustavi za Evropo, Temeljna načela ZN o neodvisnosti in samostojnosti sodstva, Priporočilo Odbora ministrov Sveta Evrope R (94) 12 o neodvisnosti, učinkovitosti in vlogi sodnikov, Evropsko listino o zakonski ureditvi položaja sodnikov, na posamezna mnenja Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov in na standarde sodniških stanovskih organizacij (Evropska sodniška listina, Splošna listina o položaju sodnikov). Ob tem je glede neobvezujočih dokumentov zapisalo: »Ne glede na to, da ti akti niso bili sprejeti v obliki mednarodnopravno zavezujočih instrumentov, lahko pri določanju vsebine 125. člena služijo kot razlagalno orodje. Gre namreč za uveljavljene standarde in merila, ki so neodtujljivi v vsaki demokratični družbi.«

46Mednarodne pogodbe so lahko tudi samostojno merilo za presojo zakonov, čeprav taka neskladnost praviloma hkrati pomeni tudi neskladje zakona z Ustavo. Druga alineja 160. člena sicer govori o presoji skladnosti zakonov (in drugih predpisov) z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami, vendar iz 8. in 153. člena jasno izhaja, da je US pristojno samo za presojo skladnosti z veljavnimi mednarodnimi pogodbami (tj. ratificiranimi in mednarodnopravno uveljavljenimi), saj samo te obvezujejo Slovenijo in zato zahtevajo usklajenost notranje zakonodaje. (Drugo vprašanje pa je, ali bi lahko posamezniki uveljavljali pravice neposredno na podlagi ratificirane pogodbe, ki pa še ni uveljavljena – taka razlaga bi lahko izhajala iz drugega stavka 8. člena – država namreč že z ratifikacijo prenese določbe mednarodne pogodbe v notranji pravni red).

47Kadar so mednarodne pogodbe neposredno merilo za presojo zakonov, je US opozorilo na pomembno razlikovanje med mednarodnimi pogodbami, ki so neposredno uporabljive, in tistimi, ki niso neposredno uporabljive, temveč le nalagajo določeno obveznost državi, ki pa jo mora ta uresničiti s sprejemom ukrepov v notranji zakonodaji. V zadevi OdlUS XII, 39, U-I-312/00, Ur. l. 42/03 je US med drugim presojalo prvi odstavek 106. člena ZZZDR, ki je urejal pravico otrok do stikov s starši, o čemer so odločali centri za socialno delo. Pri presoji te določbe je US upoštevalo dve konvenciji – Konvencijo o otrokovih pravicah (KOP) in Evropsko konvencijo o uresničevanju otrokovih pravic (MEKOUP). US je v obrazložitvi razložilo pomen 8. člena, ki govori o neposredni uporabi mednarodnih pogodb. Na podlagi zakona o ratifikaciji, ki je notranjepravni akt, določbe mednarodne pogodbe preidejo v notranji pravni red države. To se zgodi v primeru, ko so njene določbe neposredno uporabljive, kar pomeni, da urejajo pravice in obveznosti pravnih ali fizičnih oseb. Če niso neposredno uporabljive, pa takšne ratificirane in objavljene ter veljavne mednarodne pogodbe ustvarjajo za državo mednarodnopravno obveznost, po kateri mora v notranjem pravnem redu sprejeti ustrezne notranjepravne akte, s katerimi bo zagotovila izpolnitev te obveznosti. Na podlagi tega izhodišča je US ugotovilo, da je »za presojo skladnosti zakonske ureditve z mednarodno pogodbo pomembno, ali je ustrezna določba mednarodne pogodbe neposredno uporabljiva«. Glede upoštevne določbe KOP je ugotovilo, da je neposredno uporabljiva, saj iz nje jasno izhaja pravica otroka do rednega vzdrževanja osebnih stikov z obema staršema. To po stališču US pomeni, da je določba KOP poznejša hierarhično višja določba (8. člen), ki je ob svoji uveljavitvi razveljavila dotlej veljavne drugačne določbe ZZZDR (lex posterior derogat legi priori; lex superior derogat legi inferiori). Zato se s tega vidika sploh ni spuščalo v presojo skladnosti prvega odstavka 106. člena ZZZDR, ker to ni bilo potrebno, saj je bila določba KOP, ki je določala pravico otrok, povsem nedvoumna. Glede MEKOUP pa je US ugotovilo, da pomembne določbe MEKOUP, ki zagotavljajo posebne pravice otroka, kadar se odloča o njegovih stikih s starši, niso neposredno uporabljive, temveč terjajo zakonsko ureditev. Ker zakonodajalec ni izpolnil obveznosti, h katerim se je zavezala država z ratifikacijo MEKOUP, je US prvi odstavek 106. člena ZZZDR razveljavilo. (Zadeve, kjer je US ugotovilo neskladje zakonodaje z mednarodnimi pogodbami, ki niso neposredno uporabljive, so še npr. OdlUS XII, 85, U-I-186/00, Ur. l. 108/03; OdlUS XVI, 23, U-I-406/06, Ur. l. 33/07; OdlUS XVII, 11, U-I-386/06, Ur. l. 32/08.)

48Zlasti zanimivo je (bolj ali manj implicitno) stališče US, da mu ni treba opraviti ustavnosodne presoje zakona, kadar naj bi se kot merilo presoje uporabila neposredno uporabljiva določba mednarodne pogodbe, saj določbe take pogodbe prevladajo nad neusklajenimi zakoni. Neskladnosti zakona s tako mednarodno pogodbo US torej ne razume toliko kot problem ustavnosti, temveč bolj kot vprašanje razlage in uporabe prava v konkretnih postopkih, kar pa se lahko ustavnosodno preverja le v postopku z ustavno pritožbo. Vendar pa pristojnost US v takih primerih ne more biti izključena, saj je neposredno uporabljiva mednarodna pogodba še vedno hierarhično višji akt in zakoni morajo biti v skladu tudi s takimi pogodbami. Razlagalni metodi lex superior in lex posterior ne pomenita, da je zakon formalno razveljavljen, temveč sta le interpretacijski pravili, ki povesta, kako neskladja med predpisi razreševati pri konkretnem odločanju. Za sodišča recimo bi to lahko pomenilo, da jim ni treba nujno izvesti postopka po 156. členu, temveč lahko odločijo neposredno na podlagi mednarodne pogodbe. Položaj je podoben kot pri t. i. exceptio illegalis, ko lahko sodišča spregledajo nezakonite ali protiustavne podzakonske predpise in odločijo neposredno na podlagi zakona (125. člen). V primeru neskladja zakona z neposredno uporabljivo mednarodno pogodbo pa morajo spregledati zakon in odločiti na podlagi pogodbe. Pred rednimi sodišči gre v teh primerih predvsem za vprašanje primarnosti mednarodne pogodbe pri uporabi prava, pred US pa prevlada vprašanje ustavnosti – skladnosti zakonov z mednarodnimi pogodbami in s tem z Ustavo. US torej ne bi smelo imeti zadržkov tudi za presojo skladnosti zakonov z neposredno uporabljivimi mednarodnimi pogodbami. Res pa je, da bi se v takih primerih lahko pri pobudnikih postavilo vprašanje pravnega interesa za presojo zakona.