Urška Prepeluh Magajne, 2011

40Pravica dostopa do informacij javnega značaja je pod različnimi imeni varovana tudi s številnimi mednarodnimi pravnimi viri, ki zavezujejo Slovenijo. Najstarejša med njimi sta Splošna deklaracija OZN o človekovih pravicah iz leta 1948 (SDČP) in Mednarodni pakt OZN o državljanskih in političnih pravicah (MPDPP). Oba v svojem 19. členu priznavata pravico iskati informacije in ideje (freedom to seek information and ideas) kot del pravice do svobodnega izražanja. Ker pravico dostopa do informacij javnega značaja na ustavni ali zakonsko ravni priznava že več kot 80 držav v svetu, njihovo število pa se ves čas povečuje, jo lahko razumemo tudi kot uveljavljajoče se splošno veljavno načelo mednarodnega prava (podrobneje o tem vprašanju, praksi Odbora OZN za človekove pravice in drugih mehanizmih OZN: Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, s. 54 in nasl.; Nowak, Article 19) V okviru OZN je leta 1998 nastala tudi Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah oziroma t. i. Aarhuška konvencija (MKDIOZ, Ur. l. 62/04, MP 17/04), ki jo je RS ratificirala leta 2004.

41V nasprotju s tem 10 člen EKČP priznava samo pravico do sprejemanja informacij in idej ter pravico do njihovega sporočanja, ne pa tudi pravice aktivno zahtevati informacije neposredno od javnopravnih organov.[1] Zato pravica dostopa do informacij javnega značaja v praksi ESČP dolgo časa ni bila izrecno priznana, ampak je ESČP poudarjalo, da iz pravice sprejemati informacije (freedom to receive information) ne izhaja pozitivna dolžnost države, da zbira ali razširja informacije, ampak ta »… v osnovi prepoveduje državi, da bi osebi omejevala sprejem informacij, ki ji jih drugi želijo ali bi jih želeli posredovati, vendar pa posamezniku ne daje pravice dostopa do zbirke podatkov, ki vsebuje informacije o njegovem osebnem položaju, niti ne zajema dolžnosti države, da posamezniku takšne informacije posreduje« (sodba ESČP Leander proti Švedski z dne 26. 3. 1987, serija A, št. 116, § 74, v kateri je ESČP potrdilo odločitev švedskih oblasti, da iz razlogov državne varnosti zavrne dostop do spisa, ki ga je vlada sestavila o pritožniku v zvezi z njegovo prijavo za zaposlitev v vojaškem pomorskem muzeju, in je vseboval tajno mnenje državne policijske uprave). ESČP je bilo bolj naklonjeno priznanju pravice dostopa do informacij, kadar so dokumenti v posesti javnih oblasti vsebovali bodisi osebne podatke posameznikov bodisi informacije, ki so imele (lahko) neposreden vpliv na njihovo življenje in zdravje. Vendar je v teh primerih dostop priznalo na podlagi pravice do zasebnega in družinskega življenja iz člena 8 EKČP in ne na podlagi pravice prejemati informacije iz člena 10 EKČP. Tako npr. sodba ESČP Gaskin proti Združenemu kraljestvu z dne 7. 7. 1989, serija A, št. 160, iz Velike Britanije, v kateri je Gaskin izpodbijal odločitev angleških oblasti, da mu ne omogočijo vpogleda v dokumente iz kartoteke lokalnih oblasti o njegovem otroštvu, ki ga je preživel v različnih rejniških družinah. ESČP je ugotovilo kršitev člena 8 EKČP, ampak je pri tem poudarilo, da ne zavzema stališča do vprašanja, ali iz člena 8 EKČP izhaja splošna pravica dostopa do osebnih podatkov in informacij. Podobno je ESČP zavrnilo uporabo člena 10 EKČP in namesto tega ugotovilo kršitev zasebnega in družinskega življenja iz člena 8 EKČP v sodbi Guerra in drugi proti Italiji z dne 19. 2. 1998, Reports 1998-I, §§ 56–60, v kateri so prebivalci v neposredni bližini kemične tovarne od italijanskih oblasti neuspešno zahtevali dostop do splošnih okoljskih informacij, čeprav je bilo v končni fazi ugotovljeno, da je tovarna s svojimi imisijami strupenih plinov in drugih kemičnih snovi ter z neustreznimi varnostnimi ukrepi predstavljala veliko nevarnost za okolje in dobrobit okoliškega prebivalstva.

ESČP je v primeru Sdružení Jihočeské Matky proti Češki republiki, prijava št. 19101/03, z dne 10. 7. 2006, prvič nakazalo možnost, da pod določenimi pogoji člen 10 EKČP lahko zajema tudi pravico dostopa do upravnih dokumentov v posesti javnih organov. V tem primeru je zavrnitev čeških oblasti, da ekološki nevladni organizaciji odobrijo dostop do dokumentov in načrtov, povezanih z jedrsko elektrarno v Temlinu, predstavljalo vmešavanje javnih oblasti v pravico posameznikov, da prosto sprejemajo informacije, vendar je bilo to upravičeno z vidika dopustnih omejitev iz člena 10/2 EKČP, da se zavarujejo pravice drugih (poslovnih skrivnosti), nacionalna varnost (preprečevanja terorističnih napadov) in javno zdravje. ESČP je kršitev člena 10 EKČP zaradi zavrnitve dostopa do informacij v posesti javnih oblasti prvič ugotovilo v primeru Társaság a Szabadságjogokért proti Madžarski, prijava št. 37374/05,  z dne 14. 4. 2009, §§35–39, v katerem so madžarska sodišča domačemu združenje za človekove pravice zavračala dostop do zahteve za abstraktno presojo predpisa, ki jo je pred nacionalnim ustavnim sodiščem vložil parlament. ESČP je priznalo, da spreminja svojo dosedanjo prakso in da pravico sprejemati informacije širi proti priznanju pravice dostopa do informacij, med drugim tudi zato, ker lahko preprečevanje dostopa do informacij javnega značaja odvrne oziroma prestraši predstavnike medijev, da bi zasledovali tovrstne zadeve in tako ne bi bili več sposobni opravljati svoje vloge javnega psa čuvaja. Podobno je ESČP ugotovilo kršitev člena 10 EKČP zaradi zavrnitve dostopa do informacij v posesti javnih oblasti v primeru Kenedi proti Madžarski, prijava št. 31475/05, z dne 26. 8. 2009, §§40–45, v katerem je madžarsko notranje ministrstvo zgodovinarju nenehno zavračalo dostop do nekdaj tajnih dokumentov madžarskega komunističnega režima, ki jih je želel za znanstveno raziskavo. Po mnenju ESČP dostop do izvirnega dokumentarnega gradiva, potrebnega za legitimno in objektivno zgodovinsko raziskavo, predstavlja bistven element pravice pritožnika do svobode izražanja ter da je bil poseg ministrstva v to pravico neupravičen in arbitraren, ker so madžarska sodišča večkrat odločila v prid pritožnika

42V nasprotju z restriktivno prakso ESČP je Svet Evrope na politični ravni države članice že večkrat pozval, da naj priznajo pravico dostopa do informacij javnega značaja ter dikcijo člena 10 EKČP spremenijo tako, da bo vključevala tudi svobodo iskanja informacij ter dolžnost javnih oblasti, da ob primernih omejitvah napravijo informacije o zadevah v javnem interesu dostopne.[2]  Namesto tega so države članice leta 2009 sprejele posebno Konvencijo SE o dostopu do uradnih dokumentov, ki bo stopila v veljavo potem, ko jo bo ratificiralo najmanj deset držav. Čeprav je RS še ni ratificirala, jo je Vlada podpisala junija 2009 in DZ dala pobudo za njen podpis (Vlada RS, Pobuda za podpis Konvencije SE o dostopu do uradnih dokumentov z dne 21. 6. 2009, 51002-20/2009/5). Kot prvi zavezujoči mednarodni dokument na tem področju postavlja minimalne standarde dostopa do uradnih dokumentov v vseh državah pogodbenicah ter hkrati predvideva ustanovitev dveh nadzornih organov SE za spremljanje pravilnosti in učinkovitosti izvajanja določil konvencije. Za Slovenijo praktično ne predstavlja nobenih dodatnih obveznosti, saj trenutna slovenska zakonodaja že izpolnjuje in celo presega minimalne standarde, ki jih konvencija predvideva, razen morebiti dopustnosti anonimnih zahtev (infra, rob. št. 110).

43V pravu EU je temeljni predpis o dostopu do informacij javnega značaja Uredba Evropskega parlamenta in Sveta EU, št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (»Uredba EU«). Čeprav ta primarno zavezuje samo organe EU in ne spreminja neposredno nacionalnih zakonodaj držav članic, je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. Tako bodo slovenski dokumenti, poslani organom EU, postali dostopni po pravilih Uredbe EU (in ne več ZDIJZ), slovenski organi pa bodo morali pri zahtevah za dokumente EU, ki jih prejmejo, spoštovati pravila Uredbe EU in se glede morebitnega razkritja posvetovati s svojimi evropskimi kolegi. Uredba EU predstavlja uresničitev določbe člena 15/3 Pogodbe o delovanju EU, da ima vsaka fizična ali pravna oseba, ki je državljan ali prebivalec EU, pravico dostopa do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, ki se sme omejiti le zaradi varstva javnega ali zasebnega interesa. Čeprav Uredba EU določa le dostop do dokumentov institucij EU, se uporablja tudi za dokumente v drugem in tretjem stebru, tj. na področjih skupne zunanje in varnostne politike ter policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah.[3] Pravico dostopa do dokumentov je kot eno izmed temeljnih pravic in svoboščin v pravu EU leta 2000 izrecno priznala Listina EU o temeljnih pravicah, ki vsem državljanom EU ter fizičnim ali pravnim osebam s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic podeljuje pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij EU, ne glede na nosilec dokumenta.[4] V sklopu prava EU poleg tega področje dostopa do okoljskih informacij ureja Direktiva 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. 1. 2003 o javnem dostopu do okoljskih informacij in razveljavitvi Direktive 90/313/EGS, UL L 2003/41, s. 26, ponovno uporabo informacij javnega značaja pa Direktiva 2003/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. 11. 2003 o ponovni uporabi informacij javnega sektorja, UL L 2003/345, s. 90. Obe direktivi sta bili z novelo ZDIJZ-A prevzeti v slovensko ureditev.

44Med drugimi organizacijami, katerih delo se razteza na področje svobode informacij in katere članica je Slovenija, velja omeniti Organizacijo za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE), ki je leta 1997 z Varšavsko deklaracijo države članice pozvala, naj na ustrezen način zagotovijo dostop do javnih informacij ter to pravico zavarujejo z zakonom, da bi s tem odprle pot neodvisnim in pluralnim organizacijam za komunikacije. OVSE je leta 2002 v Berlinski deklaraciji ponovno spomnila na zaobljubo sodelujočih držav, da bodo ohranjale svobodo izražanja in svobodo informacij in poklicnih novinarjev ne bodo omejevale bolj, kot je to v danih situacijah nujno potrebno.

[1] Villiger, rob. št. 611 in 612; Harris/O’Boyle/Warbrick, s. 380. Drugače Van Dijk/van Hoof, s. 565 (ki menita, da stališče ESČP o tem vprašanju še vedno ni jasno) in Frowein, Art. 10, rob. št. 11 in 13 (ki pravico javnosti do primerne obveščenosti izvaja iz sodbe ESČP Sunday Times proti Združenemu  kraljestvu z dne 26. 4. 1979, serija A, št. 30, § 65).

[2] Prim. npr. Priporočilo št. 582 (1970) o sredstvih množičnega obveščanja in človekovih pravicah z dne 23. 1. 1970; Priporočilo št. 854 (1979) o dostopu javnosti do vladnih dokumentov in svobodi informacij z dne 1. 2. 1979; Priporočilo št. 19 (1981) Sveta ministrov državam članicam o dostopu do informacij v posesti javnih oblasti z dne 25. 11. 1981; Priporočilo št. 1037 (1986) Parlamentarne skupščine o varstvu podatkov in svobodi informacij z dne 3. 7. 1986; Priporočilo št. 10 (1991) Sveta ministrov o sporočanju osebnih podatkov v posesti javnih teles tretjim osebam z dne 9. 9. 1991; Priporočilo št. 13 (2000) Sveta Ministrov državam članicam o evropski politiki dostopa do arhivov z dne 13. 7. 2000; Resolucija št. 6 (2001) o dostopu do dokumentov Sveta Evrope Sveta Ministrov z dne 12. 6. 2001; Priporočilo št. 2 (2002) Sveta ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum z dne 21. 2. 2002.

[3] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, 30. 5. 2001 (Regulation (EC) No. 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents), UL L 2001/145, s. 43. Komisija je leta 2008 že vložila predlog za spremembe Uredbe EU, ki bi dostop do dokumentov še razširil (Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council of 30 April 2008 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, COM(2011) 137/final z dne 21. 3. 2011 – dostopen na: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=196983). Uredba EU je v ob svojem nastanku temeljila na členu 255 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (zdaj člen 15/3 Pogodbe o delovanju EU).

[4] Člen 42 Listina EU o temeljnih pravicah, UL C 2000/364, s. 1, razglašena v Nici 7. 12. 2000. Na Listino EU o temeljnih pravicah se v členu 6 Pogodbe o EU izrecno sklicuje tudi Lizbonska pogodba, ki spreminja Pogodbo o EU in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, podpisana v Lizboni dne 13. 12. 2007, Ur. l. EU 2007/C 306/01. Listina EU o temeljnih pravicah pravico dostopa do dokumentov podeljuje le državljanom oziroma prebivalcem, medtem ko svobodo izražanja in obveščanja priznava vsakomur (prim. člena 42 in 11 Listine EU o temeljnih pravicah). O razvoju pravice dostopa do dokumentov v pravu EU od njenega deklarativnega priznanja do uveljavitve te pravice kot ene izmed temeljnih pravic ter širše o dostopu do dokumentov institucij EU: Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, s. 81–102.