Mednarodne pogodbe kot predmet presoje US
Urška Umek, 2011
19V ratifikacijskem postopku – torej pred notranjepravno ratifikacijo – US na predlog Predsednika republike, Vlade ali tretjine poslancev DZ izreka mnenje o skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo. Mnenje je zavezujoče in učinkuje enako kot druge odločitve US. »Od odločb se razlikuje po tem, da [US] z njo ne sme poseči v samo mednarodno pogodbo, tako kot lahko posega v notranjepravne akte. ki jih v primeru ugotovljene neskladnosti razveljavlja ali odpravlja. Tudi v primeru presoje skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo [US] deluje kot državni organ notranjega prava. Prav zato [US] opravi presojo mednarodne pogodbe z vidika skladnosti z Ustavo, ne pa tudi z vidika skladnosti z mednarodnim pravom.« (OdlUS X, 78, tč. 14)
Namen tovrstne predhodne presoje je »preprečiti, da država sprejme mednarodne obveznosti, nasprotne Ustavi. Odločitev [US] ima namreč v vsakem primeru le notranjepravni učinek – mnenje je za [DZ] obvezno, na mednarodnopravnem področju pa nima nobenih učinkov. Če do ustreznih ustavnih sprememb ne pride, [DZ] mednarodne pogodbe ne sme ratificirati. Kadar [US] izreče mnenje, da mednarodna pogodba ni v neskladju z Ustavo, je odločitev o sprejemu zakona o ratifikaciji stvar politične presoje [DZ].« (OdlUS X, 78, tč. 14) V navedenem mnenju je US odločalo zlasti o tem, ali območje uporabe SOPS, ki je določeno z naštevanjem slovenskih in hrvaških naselij, za katera velja, ter z opredelitvijo skupnega morskega prostora, za katerega velja, kot celote, kljub odsotnosti neposrednih določb o meji prejudicira mejo s Hrvaško (SOPS je mogoče uvrstiti med t. i. radicirane pogodbe). US je presodilo, da SOPS ne prejudicira meje in posledično ocenilo, da ni v neskladju z Ustavo. V OdlUS XII, 89, je US presojalo t. i. Vatikanski sporazum zlasti z vidika suverenosti ter načela o ločenosti države in verskih skupnosti. Po preučitvi spornih elementov je sprejelo interpretativno mnenje z ustavnoskladno razlago, da lahko Katoliška cerkev na t. i. mešanih področjih, na katerih ima svoje pristojnosti tudi država, deluje v skladu s kanonskim pravom, pri čemer mora spoštovati slovenski pravni red (US se je pri tem oprlo tudi na italijanski izvirnik Sporazuma, katerega besedilo je v tem smislu jasnejše).
20US se je že ob prvi predhodni presoji mednarodne pogodbe v ratifikacijskem postopku (OdlUS VI, 8, Rm-1/97, Ur. l. 40/97) izreklo, da je pristojno tudi za naknadno presojo že ratificiranih pogodb, vendar je tovrstna presoja v praksi redka. Pri tem ni sporno, da lahko tudi v okviru naknadne presoje odloča o skladnosti tako ratifikacijskih zakonov kot uredb z Ustavo. V OdlUS XIV, 17, pa se je zastavilo vprašanje, ali je US pristojno presojati tudi zakonitost ratifikacijskih uredb. Kljub nekaterim stališčem iz starejše prakse, ki so navajala k drugačnemu sklepu, je US odločilo: »Drugače je, ko gre za vprašanje, ali je [US] pristojno za obravnavo zakonitosti mednarodne pogodbe, ratificirane z uredbo Vlade. Za takšno pristojnost v Ustavi ni najti opore. Ustava v drugem odstavku 160. člena govori le o (predhodni) presoji skladnosti mednarodnih pogodb z Ustavo. Zato tudi posredno, prek presoje podzakonskega akta (uredbe Vlade), s katerim je bila ratificirana mednarodna pogodba, ni mogoče utemeljiti pristojnosti [US] za presojo zakonitosti mednarodne pogodbe. To pomeni, da bosta lahko zakon in mednarodna pogodba, ratificirana z uredbo, v neskladju, vendar [US] za presojo takšnega neskladja ni pristojno. [US] bo neskladje med zakonom in mednarodno pogodbo, ratificirano z uredbo Vlade, presojalo le, če bo neskladje pomenilo kršitev 2. člena (načela pravne države). V takšnem primeru se bo lahko zastavilo tudi vprašanje zakonitosti same uredbe o ratifikaciji (za kar je [US] pristojno po tretji alineji prvega odstavka 160. člena). Vprašanje ustavnosti uredbe se zastavi tudi v primeru neustavnosti katere od določb mednarodne pogodbe. V takšnem primeru bi bila z uredbo kršena Ustava, ker bi bila z njo v notranji pravni red vpeljana neustavna pravna norma.« (Tč. 12, glej tudi pritrdilno ločeno mnenje sodnice Škrk)
Literatura k členu:
Brownlie, Principles of Public International Law, 7. izdaja, Oxford 2008; Cerar/Perenič (ured.), Nastajanje slovenske ustave, Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja 1990–1991, I. zvezek, Ljubljana 2001; Craig/De Búrca, EU Law,Text, Cases, and Materials, 4. izdaja, Oxford 2008; Degan, Međunarodno pravo, Reka 2000; Jennings, Watts (ured.), Oppenheim’s International Law, 9. izdaja, London/New York 1996; Lenaerts et al., Constitutional law of the European Union, 2. izdaja, London 2006; Pavčnik, Argumentacija v pravu, 2. izdaja, Ljubljana 2004; Pogačnik, Veljavnost mednarodnih pogodb v Republiki Sloveniji, Pravnik, l. 51 (1996), 6–8, s. 361–373; Pogačnik, Mednarodne pogodbe kot vir notranjega prava države, Zbornik 5. dnevov javnega prava, Portorož 1999, s. 469–484; Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 5. izdaja, München 2009, s. 957–978; Sancin, Mednarodno pravo v hierarhiji pravnih virov EU in njenih članic, Ljubljana 2009; Shaw, International Law, 5. izdaja, Cambridge 2003; Škrk, Odnos med mednarodnim pravom in notranjim pravom v praksi Ustavnega sodišča, Pravnik, 62 (2007), 6–8, s. 275–311; Škrk, Ustavnosodna presoja mednarodnih pogodb, JU, 45 (2009), 1–2, s. 51–74; Testen, Izkušnje Vrhovnega sodišča v zvezi z vprašanjem ustavnosti in zakonitosti, http://www.mp.gov.si/fileadmin/mp.gov.si/pageuploads/2005/PDF/CIP/30_09_09_gradivo_testen.pdf; Türk, Temelji mednarodnega prava, Ljubljana 2007; Vazquez, The four doctrines of self-executing treaties, AJIL, l. 89 (1995), 4, s. 695–723; Von Bogdandy, Pluralism, direct effect, and the ultimate say: On the relationship between international and domestic constitutional law, International Journal of Constitutional Law, l. 6 (2008), 3–4, s. 397–413; Wildhaber/Breitenmoser, The Relationship between Customary International Law and Municipal Law in Western European Countries, ZaöRV, l. 48 (1988), s. 163–207; Winter, Direct Applicability and Direct Effect: Two Distinct and Different Concepts in Community Law, CMLR 425 (1972), s. 425–438.