Jan Zobec, 2011

12V OdlUS XV, 78, U-I-98/04, Ur. l. 120/06 je US ugotovilo, da zakonodajalec ni posegel v ustavno jamstvo zasebne lastnine. S tem, ko je lovsko pravico uredil kot samostojno, od lastninske pravice na zemljišču ločeno pravico javnopravne narave, ki ne izvira iz lastninske pravice na zemljišču, se je gibal znotraj meja določitve načina uživanja lastnine. US je v tej zvezi posebej poudarilo, da ureditev, pri kateri je lovska pravica samostojna pravica javnopravnega značaja, ki ne izvira iz lastninske pravice na zemljišču, sodi ob upoštevanju vsebine lovske pravice ter funkcije gozdov in zemljišč v sodobnih družbenih razmerjih v meje določitve načina uživanja lastnine. Kljub temu, da lastninska pravica na zemljišču ne vsebuje tudi upravičenj, povezanih z izvrševanjem lovske pravice, ostanejo lastnikom gozdov vsi bistveni elementi lastninske pravice. Taka ureditev v ZDLov zato po mnenju US ne pomeni posega v zasebno lastnino.

13Razumevanje te odločbe (OdlUS XV, 78) dopolnjuje OdlUS XV, 70, U-I-40/06, Ur. l. 112/06, ki prav tako obravnava lovsko pravico. Vendar ne z vidika osamosvojitve lovske pravice od lastninske pravice in njene vzpostavitve kot samostojne pravice javnopravne narave (lahko bi se reklo kot prikrajšanje lastnine za eno od lastninskih upravičenj), pač pa z vidika izvrševanja (take) lovske pravice nelastnikov v breme lastnikov gozdov (kot dolžnost nekaj trpeti, nekomu nekaj dopuščati) – torej z vidika povratnega delovanja te, od lastninske pravice osamosvojene pravice nanjo samo, kar pomeni poseg nosilcev lovske pravice v zasebno lastnino. Po mnenju US je zakonodajalec prekoračil pooblastilo iz 67. člena in posegel v pravico do zasebne lastnine. Šlo je za presojo ustavnosti tretje alineje prvega odstavka 5. člena ZG, ki nalaga lastnikom gozdov, da morajo dovoliti lov v svojem gozdu. US je poudarilo, da ima pooblastilo iz 67. člena mejo. Če jo zakonodajalec prestopi, ne gre več za določitev načina uresničevanja lastnine, ampak za poseg v ustavno jamstvo zasebne lastnine. In to mejo je zakonodajalec prestopil. US je svoje stališče o tem utemeljilo z naslednjim: »Izvrševanje lovske pravice (trajnostno gospodarjenje z divjadjo) pomeni izvajanje številnih ukrepov za ohranjanje, vzdrževanje in izboljšanje življenjskih razmer živali, ohranjanje in vzdrževanje struktur ustreznega števila živali, čuvanje divjadi, izvajanje ukrepov za preprečevanje in za povračilo škode, ko jo povzroči divjad v lovišču. Poleg navedenega obsega tudi graditev lovskogojitvenih in lovskotehničnih objektov in drugih naprav, ki neposredno služijo varstvu, gojitvi in lovu divjadi. Izvrševanje lovske pravice ne pomeni samo golega gibanja nelastnikov po tujem zemljišču, temveč morajo lastniki zemljišč dopustiti uporabo svojega zemljišča za izvrševanje številnih ukrepov, ki so potrebni za učinkovito upravljanje z divjadjo, med drugim tudi uporabo strelnega orožja na svojem zemljišču. Poleg izvajanja številnih dejavnosti, ki jih morajo na svojem zemljišču trpeti lastniki zemljišč, so jim naložene tudi določene obveznosti in prepovedana določena ravnanja pri uporabi svojega zemljišča (30. do 36. člen ZDLov-1). Zaradi samostojne narave lovske pravice, ki jo lahko po posebnem postopku pridobijo z upravno odločbo samo usposobljene pravne osebe, lastniki zemljišč in gozdov ne smejo svobodno loviti in si prilaščati divjadi, ki se nahaja na njihovem zemljišču. Svojega zemljišča ne smejo uporabljati za pridobitno izkoriščanje pravice lova. Glede na obseg uporabe gozdov za izvrševanje lovske pravice nelastnikov (izvrševalcev lovske pravice) in obseg omejitev, ki so naložene lastnikom zemljišč pri uporabi njihovih zemljišč, obveznost lastnikov gozdov, da dopustijo izvrševanje lovske pravice v svojih gozdovih, ni več v mejah določitve načina uživanja lastnine, temveč so obveznosti in omejitve lastnikov gozdov že takšne narave, da pomenijo poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena.« US je nato ugotovilo, da je imel zakonodajalec ustavno skladen cilj za poseg v pravico do zasebne lastnine (na podlagi 5. in 70. člena Ustave je namreč dolžan določiti pogoje za izkoriščanje naravnih bogastev, pogoje uporabe zemljišč, pogoje in način uresničevanja gospodarskih in drugih dejavnosti z namenom uresničevanja skrbi države za zdravo življenjsko okolje itd.). Zato je opravilo še presojo dopustnosti posega po strogem testu in ugotovilo, da so obveznosti lastnikov zemljišč dopustiti uporabo svojih zemljišč usposobljenim osebam za izvrševanje lovske pravice in omejitve lastnikov pri uporabi zemljišč in gozdov za izvajanje lovske pravice nujen in primeren ukrep za dosego ustavno skladnega cilja. Na koncu je prišlo še do spoznanja, da izpodbijana določba ZG prestane tudi test sorazmernosti v ožjem smislu. Navedlo je, da je treba dati prednost varovanju divjadi ter »da koristi, ki jih prinaša izvrševanje lovske pravice na način, določen z ZDLov-1, s katerim se zagotavlja varovanje naravne dobrine, odtehta težo posega v pravico lastnikov zemljišč in gozdov«.

14Lovsko pravico je obravnavalo tudi ESČP – najprej v zadevi Chassagnou in drugi proti Franciji (sodba z dne 29. 4. 1999). Francoska zakonodaja (Loi Verdeille) je za lastnike manjših posesti uvedla prisilen prenos lovskih pravic na občinska lovska združenja (Associations communales de chasse agréées – ACCA). ESČP je (tako kot US, ki je lovsko pravico obravnavalo z vidika pooblastila iz 67. člena Ustave) zadevo presojalo v okviru drugega odstavka 1. člena (nadzor nad uporabo premoženja). Lastniki niso bili prikrajšani za bistvena lastninska upravičenja – uporabljati predmet lastnine, prenesti lastnino ali dati v zakup. S prisilnim prenosom lovskih pravic na ACCA so bili prikrajšani (samo) za ekskluzivnost pravice lova na svojih zemljiščih (sicer pa jim pravica do lastnega lova ni bila odvzeta). Vendar so v obravnavani zadevi pritožniki iz etičnih razlogov zavračali lov in zato nasprotovali, da bi kdorkoli lovil na njihovih zemljiščih. ESČP je ugotovilo, da je francoski zakonodajalec sicer zasledoval splošen interes (preprečevati neurejen lov in spodbujati umno upravljanje z divjadjo), vendar je (konkretnim) lastnikom naložil nesorazmerno breme. Zavrnilo je ugovore vlade, da imajo lastniki v zameno za izgubo izključne pravice lova pravico loviti na vseh občinskih lovnih območjih, ki jih nadzoruje ACCA (pritožniki so namreč odklanjali lov) ter da je zakon predvideval odškodnino za izgubo dohodka od prenosa lovske pravice (do take odškodnine so bili upravičeni samo tisti, ki so tak dohodek pred tem pridobivali – npr. z oddajanjem lovske pravice v najem; pritožniki kot etični nasprotniki lova takega dohodka seveda niso pridobivali). ESČP je posebej poudarilo, da je prisilen prenos lovskih pravic izjema od pravila, ki ga določa 544. člen francoskega civilnega zakonika (po katerem pomeni lastnina pravico uživati in razpolagati s stvarmi na najobsežnejši način), in to, da je lovska pravica v francoskem pravu tradicionalno eden od atributov lastninske pravice (že od Mirabeauja, pravno pa povsem nedvoumno od uveljavitve zakona z dne 3. 5. 1844) ter da je prisilni prenos te pravice v nasprotju z načelom francoskega podeželskega zakonika, da nihče ne sme loviti brez lastnikovega soglasja.

15Izhodišče ESČP je torej drugačno od US: po mnenju Strasbourškega tribunala je lovska pravica eden od atributov lastninske pravice (vendar take, kot je urejena v francoskem pravu), po mnenju US pa je odločitev zakonodajalca, po kateri je lovska pravica »samostojna pravica javnopravne narave«, še v mejah določitve načina uživanja lastnine (in zato tega stališča zakonodajalca ni bilo treba podvreči testu sorazmernosti – prim. OdlUS XV, 78). »Poseg« slovenskega zakonodajalca v lastnino se sicer zdi bistveno težji od tistega, ki ga je storil francoski zakonodajalec, ko je lastnike (manjših posestev) prikrajšal (le) za izključno pravico lova (pri tem pa jim je v zameno omogočil lov na vseh občinskih loviščih pod nadzorom ACCA, tistim, ki so bili zaradi tega prikrajšani na dobičku, pa je zagotovil še odškodnino). Vendar je ta pomislek samo posledica drugačne perspektive. Po mnenju US namreč lovska pravica ne izvira iz lastninske pravice. In zato njena ureditev kot samostojne pravice javnopravne narave tudi ne more pomeniti posega v lastninsko pravico – je pač zunaj nje. To je bistvo razhajanja med US in ESČP.

16Vprašanje pa je, ali je tako stališče US (da lovska pravica ne izvira iz lastninske pravice) skladno z razlago EKČP (kot izhaja iz zadeve Chassagnou). Bi ESČP soglašalo z ugotovitvijo US, da »lastnikom zemljišč in gozdov ostanejo vsi bistveni elementi lastninske pravice na zemljišču (pravica posesti, pravica uporabe in pravica razpolaganja s stvarjo), kljub temu, da lastninska pravica na zemljišču ne vsebuje tudi upravičenj, povezanih z izvrševanjem lovske pravice«? Ali morajo lastniki gozdov in gozdnih zemljišč (brez nadomestila) trpeti, da se po njihovih zemljiščih sprehajajo oboroženi ljudje, ki izvršujejo pravico lova (da ne govorimo o ostalih komponentah lovske pravice – za ESČP je bilo dovolj že samo izvrševanje pravice lova)? Argumenti, s katerimi je US utemeljilo svoje stališče (da lovska pravica kot taka ni sestavni del lastninskih upravičenj ter da njeno izvrševanje, ki sicer z vsemi ukrepi, ki jih vključuje, pomeni poseg v ustavno varovano jedro jamstva lastnine, ni v nasprotju s splošnim načelom sorazmernosti) niso bili predloženi ESČP, ko je odločalo v zadevi Chassagnou.

17Vprašanje je tudi, ali bi ESČP vključenost lovske pravice v lastninsko pravico v slovenskem primeru presojalo drugače kot v francoskem, koliko bi pri tem upoštevalo drugačno pravno tradicijo ureditve lovske pravice na Slovenskem ter posebnosti zgodovinskega, kulturnega, socialnega in državnopravnega razvoja (glej 13.–20. t. OdlUS XV, 78), ali bi torej ESČP priznalo tudi kulturno in zgodovinsko elastičnost lastnine (kar bi bila konvencijska oziroma mednarodnopravna razsežnost rekadentnosti lastninske pravice) ter ali bi na presojo kaj vplivala ureditev odškodninske odgovornosti za škodo, ki jo lastnikom povzroči divjad (ki je posledica tega, da ti v svojih gozdovih ne smejo svobodno loviti in uničevati divjad, ki jim povzroča škodo – v zadevi Chassagnou je ESČP poudarilo tudi to, da imajo lastniki pravico in odgovornost pokončati živalske škodljivce na svoji posesti). S sodbo v zadevi Chassagnou je ESČP v bistvu varovalo učinke pravice do premoženja na nepremoženjskem področju. Odločitev bi bila namreč po vsej verjetnosti drugačna, če pritožniki ne bi bili odločni etični nasprotniki lova. ESČP je namreč kot svoj zaključek navedlo: »Prisiljenje manjših posestnikov na prenos lovske pravice v izkoriščanje drugim na način, ki je popolnoma nezdružljiv z njihovim prepričanjem, pomeni za njih nesorazmerno breme, ki ga ni mogoče upravičiti z drugim odstavkom 1. člena 1. Protokola.« Očitno je ESČP tu (tako kot v nadvse podobni zadevi Schneider proti Luksemburgu – sodba z dne 10. 7. 2007, kjer je v 49. točki obrazložitve navedlo, da etičnega prepričanja ni mogoče nadomestiti z denarnimi premijami, v 51. točki pa je nato ponovilo prej naveden citat iz sodbe v zadevi Chassagnou) bolj kot premoženje (ki je bilo samo po sebi zanemarljivo ogroženo) varovalo etično prepričanje lastnikov – nasprotnikov lova.

18Povsem mogoče je, da bi ESČP v slovenskem primeru odločilo drugače: tako, kot je v zadevi Herrmann proti Nemčiji (sodba Petega senata z dne 20. 1. 2011), kjer je presojalo nemško ureditev, po kateri je pritožnik kot lastnik dveh parcel, manjših od 75 ha, na podlagi zveznega zakona o lovu avtomatično član lovskega društva, čeprav (tako kot  Chassagnou in drugi ter Schneider) nasprotuje lovu iz etičnih razlogov. ESČP je ugotovilo, da je bil poseg v lastninsko pravico v splošnem interesu zagotavljanja raznovrstne in zdrave divjadi (enako v zadevah Chassagnou in Schneider). Poudarilo je, da je treba posebej upoštevati dejstvo, da je Nemčija ena od najgosteje poseljenih držav v Srednji Evropi ter da je zato nujno dovoliti lov na vseh za to primernih zemljiščih. Tisto, kar po mnenju ESČP ta primer bistveno ločuje od zadeve Chassagnou, je dejstvo, da velja sporna nemška ureditev za območje celotne države (po francoski ureditvi je režim prisilnega članstva v lovskem združenju omejen samo na 29 od skupno 93 departmajev) ter da so izjeme od načela odprtega lova zadostno utemeljene s splošnim in z lovom povezanimi interesi (zaradi česar ne ogrožajo načela odprtega lova kot takega – po mnenju sodišča v francoskem in v luksemburškem primeru ni bilo nujno podvreči prisilnemu prenosu lovske pravice celotno ruralno območje). V nemškem primeru je imel pritožnik tudi možnost dobiti del dobička od lova na njegovih parcelah (sodišče je navedlo, da je to pomembno z vidika preprečitve, da bi drugi pridobivali finančne koristi od uporabe njegovih zemljišč) ter možnost zahtevati povrnitev morebitne škode, ki bi mu bila povzročena z lovom.

19Zdi se, da se »rešitev« skriva v široki formulaciji (ki jo je ESČP poudarilo tudi v zadevi Chassignou), po kateri imajo na tem področju države (še posebej) široko polje proste presoje, ki jim dovoljuje upoštevati specifične okoliščine domačega okolja (prim. sklepno, 56. točko na očitke o kršitvi 1. člena Protokola 1 nanašajočo se obrazložitev sodbe) – še bolj pa v spregledu podobnosti z drugima sodbama (Chassagnou in Schneider), čeprav zadevajo okoliščine, ki tvorijo njih nosilne razloge. V zadevi Herrmann sodišče namreč v svoji oceni ni niti omenilo tistega, kar je bilo poprej bistveno, namreč da pritožnik prav tako nasprotuje lovu zaradi svojega etičnega prepričanja ter da je prisiljenje manjših posestnikov na prenos lovske pravice v izkoriščanje drugim na način, ki je popolnoma nezdružljiv z njihovim prepričanjem, za njih nesorazmerno breme, ki ga ni mogoče upravičiti z drugim odstavkom 1. člena 1. Protokola. Morda je ESČP v tej zadevi popravilo napako iz predhodnih zadev (konvencijsko jamstvo lastnine namreč ne gre tako daleč, da bi vključevalo tudi varstvo etičnih prepričanj lastnikov in tudi svoboda vesti še ne pomeni zahteve, da se mora celoten pravni red prilagajati etičnim standardom vsakega posameznika; končno ni lastnikov nihče silil loviti, sodelovati pri lovu ali ga kakorkoli podpirati – tako nemško Zvezno ustavno sodišče, ki ni sprejelo pritožnikove ustavne pritožbe – 1 BvR 2084/05) – vendar na način, ki ni povsem v skladu z zahtevo po argumentiranem odstopu od sodne prakse. Trije sodniki (Lorenzen, Berro-Lefèvre in Kalaydjieva) so zato v skupnem odklonilnem ločenem mnenju zapisali, da ne morejo razumeti, kako je lahko v zadevi Herrmann večina ugotovila, da ni bilo kršitve konvencijskega jamstva lastnine.