Komentar
Arne Marjan Mavčič, Peter Jambrek, 2011
1Vloga šefa države je v svojem bistvu poosebitev kontinuitete in legitimnosti države. Hkrati pa ima šef države nekatere politične pristojnosti, funkcije in dolžnosti, kolikor mu jih dajeta nacionalna ustava in zakonodaja. Po slovenski ureditvi predsednik predstavlja državo in se osredinja na klasične državniške naloge, ne da bi posegel tudi v zasnovo in izvajanje vladne dejavnosti. V takšnem modelu parlamentarnega sistema, kot ga je uvedla slovenska ustava, ima torej predsednik reprezentativno funkcijo in le tiste pristojnosti, ki so nujne za nemoteno izvajanje deljene oblasti. Posebnost slovenske ureditve je, da na eni strani z neposrednimi volitvami krepi položaj predsednika republike, na drugi strani pa mu restriktivno določa pristojnosti na izvršilnem in zakonodajnem področju. Obveljala je razlaga, da predsednik republike nima operativnih kadrovskih pristojnosti. Predsednik predstavlja republiko in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. člen Ustave). Ustava posebej navaja pristojnosti predsednika republike tako v posebnem členu s takšnim naslovom (107. člen Ustave) kot tudi v nekaterih drugih določbah. Če upoštevamo vsebino pojma predsedniške funkcije, kot jo opredeljujeta 102. in 107. člen Ustave, in uporabo tega pojma v vrsti drugih ustavnih določb v drugih delih ustave, je pod ustavnim pojmom funkcije predsednika republike potrebno razumeti celoto vseh nalog, pooblastil in pristojnosti nosilca te funkcije.
2Med predsednikovimi ustavno določenimi pristojnostmi so nekatere izrecno navedene v 107. členu, ki ima naslov »pristojnosti predsednika republike«, druge izhajajo iz drugih določb, ki urejajo položaj predsednika republike, spet tretje pa so določene v drugih poglavjih Ustave. Pristojnosti predsednika republike po 107. členu Ustave so:
– razpis volitev v DZ,
– razglašanje zakonov,
– imenovanje državnih funkcionarjev, kadar je to določeno z zakonom,
– postavljanje in odpoklic veleposlanikov in poslanikov republike ter sprejem
poverilnih pisem,
– izdaja listin o ratifikaciji,
– odločanje o pomilostitvah,
– podeljevanje odlikovanj in častnih naslovov,
– opravljanje drugih zadev, določenih z Ustavo.
Na podlagi osme alineje istega člena so v Ustavi določene še naslednje druge pristojnosti predsednika republike:
– sklic prve seje novega DZ (81. člen),
– zahteva za sklic izredne seje DZ (85. člen),
– pristojnosti v zvezi z izrednim stanjem in vojno, kadar se DZ ne more sestati (92. in 108. člen),
– predlaganje kandidata za predsednika vlade DZ (111. člen),
– razpustitev DZ in razpis novih volitev pod pogoji iz 111. in 117. člena Ustave,
– predlaganje petih članov sodnega sveta (od skupaj 11) DZ (131. člen),
– predlaganje DZ kandidatov za sodnike US (163. člen),
– vlaganje zahteve za odločitev o sporu glede pristojnosti med DZ,
predsednikom republike in vlado (160. člen),
– zahteva od US, naj da v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni skladnosti z Ustavo (160. člen).
Zgoraj navedene pristojnosti Ustava določa neposredno.
3Predstavljanje države je sicer po Ustavi rezervirano izključno za predsednika republike, vendar Ustava ne ponuja izrecnega odgovora o dimenziji te funkcije. O njej je treba sklepati na podlagi ustavnega položaja in siceršnjih ustavnih pristojnosti predsednika republike, vlade in DZ znotraj ustavno določenega parlamentarnega sistema organizacije državne oblasti. Šibkejši položaj predsednika republike v okviru političnega procesa pa še ne pomeni, da je vloga predsednika republike omejena zgolj na reprezentativno vlogo. V parlamentarnem sistemu je namreč predsednik republike v okviru svojih pristojnosti lahko svojevrstni porok ustavnosti in zakonitosti pravnih aktov, ki mu jih v podpis pripravijo drugi državni organi.
4Na podlagi 102. člena, ki določa vsebino njegove funkcije in mu nalaga predstavljanje RS, je predsednik republike tudi vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil. Zakon o obrambi ( l. 103/04.) v zvezi z obrambnimi ukrepi na primer v tretjem odst. 25. člena določa, da o mobilizaciji Slovenske vojske odloča predsednik republike na predlog vlade.
5Predlagalne pristojnosti predsednika republike določajo posamezni zakoni,[1] ki imajo ustrezno ustavno podlago. Na primer:
– predlaganje DZ kandidatov za sodnike US (163. člen); Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS, Ur. l. 64/07): Predsednik republike predlaga kandidate za prosta mesta sodnikov US izmed možnih kandidatov, ki so predlagani na podlagi javno objavljenega poziva za zbiranje predlogov (12. člen ZUstS), lahko pa predlaga tudi druge kandidate (prvi odst. 13. člena ZUstS). Predsednik republike pa lahko predlaga tudi več kandidatov, kot je prostih mest sodnikov US. Vsak predlog kandidature mora biti obrazložen, priloženo mora biti tudi pisno soglasje kandidata (drugi odst. 13. člena ZUstS).
– predlaganje petih članov sodnega sveta (od skupaj 11) DZ (131. člen); Zakon o sodiščih (UR. l. 94/07): Kandidatna lista za člane sodnega sveta, ki jih predlaga predsednik republike, mora biti DZ predložena najpozneje dvajset dni pred dnevom glasovanja (četrti odst. 20. člena). Na kandidatni listi za izvolitev članov sodnega sveta, ki jih DZ voli na predlog predsednika republike, mora biti predlagano število kandidatov večje od števila članov, ki se jih voli, vendar največ dvakrat tolikšno, kot je število članov, ki se jih voli (21. člen).
6Predsednik republike ima po slovenski ustavi med drugim pristojnost, da »imenuje državne funkcionarje, kadar je to določeno z zakonom«, in da »postavlja in odpoklicuje veleposlanike in poslanike republike«. Ustava v 111. členu določa, da predsednik republike predlaga DZ kandidata za predsednika vlade, v 131. členu določa, da predlaga DZ pet članov sodnega sveta, v 163. členu pa določa, da predlaga DZ kandidate za sodnike US.
7Pri obravnavanih pristojnostih predsednika republike na izvršilnem področju so med najpomembnejšimi njegova mandatarska pooblastila. Gre za pristojnosti, ki jih ima v zvezi z imenovanjem kandidata za predsednika vlade. V naši ureditvi ima predsednik republike pravico, da po posvetovanju z vodji poslanskih skupin DZ predloži v izvolitev kandidata za predsednika vlade. Na predlog slednjega nato DZ imenuje in razrešuje tudi posamezne ministre. Takšna ustavna ureditev imenovanja ministrov je ustavno sporna, ker ni v skladu z naravo parlamentarnega sistema in tudi ne z ustavno določenim načelom delitve oblasti (Dobrovnik, s. 174–177).
8US je v OdlUS X, 123, U-I-104/01, Ur. l. 52/01 najprej ugotovilo, da je razglasitev zakona v prvem 107. člena Ustave našteta med pristojnostmi predsednika republike, prvi odst. 91. člena Ustave pa določa, da »Zakone razglaša predsednik republike najpozneje 8 dni po njihovem sprejemu«. Ugotovilo je tudi, da sta razglasitev in objava zakona pravno relevantni dejanji, ki sledita sprejemu zakona in sta nujni pogoj za uveljavitev zakona, pri čemer je tisti, ki zakon pošlje v razglasitev in ki odredi objavo zakona, DZ oziroma predsednik DZ. Zakona, pri katerem so ovire za njegovo uveljavitev, ni mogoče razglasiti in objaviti. Ni mogoče razglasiti in objaviti zakona, ki sploh še ni nastal in ne obstaja, oziroma zakona, za katerega ni gotovo, da je nastal. Tudi iz določb Ustave, da predsednik republike razglaša zakone, izhaja, da mora tisto, kar razglasi, obstajati kot zakon. To pomeni, da je določbo prvega odst. 91. člena Ustave mogoče razumeti le tako, da zavezuje predsednika republike, da razglasi zakon najpozneje osmi dan po njegovem sprejemu, če za to ne obstajajo nobene ustavnopravne ovire v zvezi z njegovim nastankom in je gotovo, da je zakon nastal. Tudi naknadni zakonodajni referendum, ki ga je zakonodajalec določil kot enega od načinov izvrševanja pravice iz 90. člena Ustave, pomeni ustavnopravno oviro za razglasitev zakona. Tistega, kar ni mogoče razglasiti, tudi ni mogoče poslati v razglasitev. Predsednik republike ne more razglasiti kot zakon nekaj, kar morda sploh nikoli ne bo zakon, ker ga ljudstvo na referendumu ne bo potrdilo. Razglasitev (promulgacija) namreč pomeni akt ugotovitve, da je zakon s sodelovanjem vseh po Ustavi upravičenih subjektov nastal in da zato obstaja.
9Ustavnopravna teorija odpira tudi vprašanje ravnanj predsednika republike, ki niso izrecno urejena z Ustavo. Na primer: predsednik republike je prvi reprezentant države in predstavlja državo tako navznoter kot navzven. Zastavlja se vprašanje, v kolikšnem obsegu, na kakšen način ter s kakšnimi posledicami lahko opravlja tudi formalno nezavezujoča dejanja, ki nimajo neposrednih pravnih učinkov, kot so obiski v tujini in sprejem tujih državnikov, upoštevaje, da zunanjo politiko določa DZ, vlada pa usklajuje njeno izvajanje. Ustava prav tako izrecno ne omejuje predsednika republike, da poda svoje mnenje tudi tedaj, kadar tega DZ po določbi drugega odst. 107. člena Ustave od njega posebej ne zahteva. S takimi ravnanji in mnenji naj bi predsednik republike ne presegel svojih ustavnih pooblastil.
10V 107. členu, ki govori o pristojnostih predsednika republike, ni izrecne navedbe o tem, da bi bil predsednik republike pristojen predlagati kandidate za posamezne državne funkcije v imenovanje ali v izvolitev DZ. Tudi noben zakon ni izrecno določil, da predsednik republike (neposredno) imenuje posamezne državne funkcionarje. Kljub temu nekateri zakoni urejajo predlagalne pristojnosti (kadrovsko iniciativo) predsednika republike izven Ustave in brez ustavnega pooblastila. Gre za naslednje primere, ki niso izrecno navedeni v Ustavi, niti ne izhajajo neposredno iz ustavnih določb:
– Zakon o javnih uslužbencih (Ur. l. 63/07): 1. točka prvega odst. 175. člena določa, da predsednik republike imenuje tri člane uradniškega sveta izmed strokovnjakov s področja javnega sektorja (ne gre za imenovanje državnih funkcionarjev po tretji alineji prvega odst. 107. člena Ustave, čeprav so člani sveta seveda lahko imenovani izmed državnih funkcionarjev), v skladu s 177. členom pa razpisuje tudi volitve in nadomestne volitve članov uradniškega sveta ter imenuje volilno komisijo za volitve članov uradniškega sveta.
– Zakon o varuhu človekovih pravic (Ur. l. 71/93): predsednik republike v skladu z 2. členom predlaga DZ v imenovanje kandidata za varuha človekovih pravic.
– Zakon o računskem sodišču (Ur. l. 11/01); predsednik republike predlaga v skladu s tretjim odst. 8. člena izmed prijavljenih kandidatov DZ v imenovanje kandidata za predsednika računskega sodišča ter prvega in drugega namestnika predsednika računskega sodišča.
– Zakon o zunanjih zadevah (Ur. l. 113/03): po 14. členu se diplomatska predstavništva odpirajo in zapirajo z ukazom predsednika republike, 59. člen pa določa, da daje predsednik republike tudi soglasje za imenovanje vodje diplomatskega predstavništva tuje države.
– Zakon o Banki Slovenije (Ur. l. 1/91): predsednik republike v skladu s 35. členom predlaga DZ v imenovanje kandidata za guvernerja Banke Slovenije, v skladu s 36. členom kandidata za viceguvernerja, po četrtem odst. 37. člena pa je pristojen DZ predlagati tudi člane sveta Banke Slovenije.
– Zakon o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. 113/05): predsednik republike v skladu s 6. členom predlaga DZ v imenovanje kandidata za informacijskega pooblaščenca, po 7. členu pa daje tudi predlog za njegovo razrešitev.
– Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Ur. l. 96/05): šesti odst. 17. člena določa, da predsednik republike imenuje dva člana programskega sveta na predlog registriranih verskih skupnosti (ne gre za državne funkcionarje in torej ne za pristojnost na podlagi 107. člena Ustave).
– Zakon o predlaganju kandidatov iz RS za sodnike mednarodnih sodišč (Ur. l. 64/01 in 59/02): v skladu s 6. členom predsednik republike predlaga DZ kandidate za sodnike mednarodnih sodišč.
– Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (Ur. l. 45/10): v skladu s šestim odst. 9. člena predsednik republike izmed kandidatov, ki mu jih je posredovala izbirna komisije, v 30 dneh po prejemu kandidatur imenuje predsednika komisije in namestnika predsednika komisije.
11Z vprašanjem ustavnosti takšnih zakonskih določb se je srečalo tudi US. Tako je v OdlUS XV, 45, Up-600/04, Ur. l. 39/06 zapisalo: »V obravnavani zadevi je pristojnost predsednika Republike predlagati DZ kandidate za člane Računskega sodišča določil Zakon o Računskem sodišču (8. člen). Pri tem je lahko sicer negotovo, ali je (upoštevaje določbe o pristojnostih predsednika republike) z zakoni dopustno določati nove pristojnosti predsednika republike. Vendar to ni predmet spora v tej zadevi.« (6. točka obrazložitve). Zato ustrezni razlog v sporni zadevi ni »nosilni«, ampak pomeni obiter dictum, torej argument, ki pa je pomemben za ustavnopravno doktrino in za mogoče pobudnike ustavnega spora, katerega meritorno vsebino bi lahko pomenilo prav vprašanje kadrovske vloge predsednika republike (tudi v primeru Računskega sodišča).
12Na drugi strani teorija[2] z ustavnega vidika odpira vprašanje, ali ne bi bilo treba navedene, sedaj le z zakonom določene pristojnosti predsednika države izrecno navesti v Ustavi. Za obravnavano vprašanje se zdi zanimivo opozoriti na namensko (teleološko) razlago predsednikove pristojnosti imenovanja, ki jo ureja tretja alineja prvega odst. 107. člena slovenske ustave (» – imenuje državne funkcionarje, kadar je to določeno z zakonom«). Predsednikovo pristojnost »imenovanja« je treba razumeti glede na njegovo splošno in načelno pristojnost, da »predstavlja RS« (102. člen Ustave). V slovenskem sistemu parlamentarne ustavne demokracije namreč predsednik republike nima političnih in oblastnih pooblastil. Slednje imata vlada in parlament. Tudi predsednikova pristojnost imenovanja torej ne pomeni akta izvajanja politične oblasti, temveč je v funkciji ustavne vrhovne legitimacije in simbolne potrditve kadrovske pobude pravih organov oblasti v parlamentarni demokraciji. Prav zato je ustavodajalec lahko pooblastil parlament, da sam podeli predsedniku republike morebitne nove zgolj »formalne« pristojnosti imenovanja. Ureditev katerekoli druge njegove dodatne pristojnosti, tudi predlagalne, pa je ohranil oziroma jo je rezerviral samo za izrecno ustavno urejanje. Na tem mestu velja opozoriti, da bi bila v sistemu delitve oblasti ekskluzivna, na funkcijo predsednika republike vezana kadrovska pobuda (predlagalna funkcija), močnejša oblika izvajanja oblasti v primerjavi s »formalno« pristojnostjo imenovanja na predlog demokratično legitimirane izvršilne ali katere druge veje oblasti.
13Ustavnosodni in ustavnopravni argumenti zato upravičeno opozarjajo na ustavno spornost tistih določb zakonov, ki brez ustavne podlage in pooblastila urejajo nove predlagalne pristojnosti predsednika republike. Vendar za odpravo te ustavne spornosti zakonodajalec ne bi smel spremeniti zakonskih določb, na podlagi katerih posamezni postopki predlaganja in izvolitve kandidatov že tečejo. Lahko pa bi v takšne postopke poseglo US z zadržanjem izvrševanja predpisa.[3] Odprta je namreč možnost ustavnosodne presoje skladnosti z Ustavo vseh določb o predlagalnih pristojnostih (kadrovski pobudi) predsednika republike.[4] Če bi bil sprožen ustavnosodni postopek za presojo ustavnosti takšnih zakonov, ki urejajo nedokončane postopke na podlagi kadrovske pobude predsednika republike, bi takšne postopke US lahko zadržalo, če bi ugotovilo, da bi zaradi njihove domnevne protiustavnosti lahko nastale težko popravljive posledice (39. člen ZustS).
14Vsak aktualni predsednik republike pa bi lahko že v vmesnem času do odprave njegovih ustavno spornih pristojnosti izkazal spoštovanje do prisege, ki jo je izrekel pred nastopom svoje funkcije pred DZ,[5] s tem, da bi sam javno odprl vprašanje ustavnosti svojih predlagalnih pristojnosti. Dokler to vprašanje ne bi bilo razrešeno, bi lahko izkazal spoštovanje do Ustave tako, da bi izvrševal svoje ustavno sporne pristojnosti restriktivno, nekonfliktno ter v duhu svoje splošne reprezentativne in nepolitične funkcije. S tem bi prispeval tudi k avtoriteti splošnih ustavnih določb in načel o pravni državi, ustavnosti in zakonitosti, demokratični legitimiteti državnih organov ter delitve oblasti.
[1] – Zakon o Državnem svetu, Ur. l. 44/92
– Zakon o odlikovanjih, Ur. l. 1–2/95
– Zakon o odlikovanju častni znak svobode republike Slovenije, Ur. l. 24/92
– Zakon o pomilostitvi, Ur. l. 45/95
– Zakon o Uradnem listu republike Slovenije, Ur. l. 112/05
– Zakon o volitvah v Državni zbor, Ur. l. 109/06
– Zakon o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji, Ur. l. 81/06
– Zakon o policiji, Ur. l. 107/06
– Zakon o obrambi, Ur. l. 103/04
– Zakon o vojaški dolžnosti, Ur. l. 108/02
– Zakon o tajnih podatkih, Ur. l. 50/06
[2] Ribarič v: Šturm (ur.), KURS, s. 837; Ude, Enotnost oblasti v parlamentarnem sistemu – nevarnost ali realnost?, PiD 7, 2006, s. 1490.
[3] Na podlagi svoje pristojnosti iz petega stavka prvega odst. 161. člena Ustave oziroma 39. člena ZUstS.
[4] Drugi odst. 162. člena Ustave, 22., 23. a in 24. člen ZUstS.
[5] Prisegam, da bom spoštoval ustavni red, da bom ravnal po svoji vesti in da bom z vsemi močmi deloval za blaginjo Slovenije.« 104. člen Ustave.
Literatura k členu:
Dobrovnik, Sistem volitev in pristojnosti predsednika republike v baltiških državah in v Sloveniji, Revus 12, junij 2010, s. 174–177;
Kaučič/Zagorc, Pravno mnenje o postavitvi veleposlanikov, Ljubljana, 1. oktobra 2008 – Ministrstvo za zunanje zadeve objavlja Pravno mnenje o vlogi in ustavnem položaju predsednika republike pri postavitvi veleposlanikov, ki sta ga pripravila strokovnjaka za ustavno pravo prof. dr. Igor Kaučič in asist. dr. Saša Zagorc;
Kušej et al., , Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 1998, s. 43; OdlUS IX, 291, U-I-310/00 z dne 19. 12. 2000;
OdlUS X, 123, U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001, Ur. l. 52/2001; OdlUS XV, 45, Up-600/04, Ur. l. 39/06;
Ribarič, Funkcije in pristojnosti predsednika republike, Zbornik razprav, Nova ustavna ureditev Slovenije, Pravna fakulteta, Društvo za ustavno pravo Slovenije, Ljubljana 1992;
Ribarič v: Šturm (ur.), KURS 2002, s. 837;
Ribarič, Odnos med predsednikom Republike Slovenije in vlado, Portorož, 6/6-1007, Politološki dnevi, Portorož, 6.–7. junij 1997, Demokracija – vladanje in uprava v Sloveniji, Zbornik referatov;
Ribarič, Predsednik republike in človekove pravice, Teorija in praksa 29, 7–8, 1992;
Ribičič, Šef države ali šef protokola, PP 19, 2002;
Ude, Enotnost oblasti v parlamentarnem sistemu – nevarnost ali realnost?, PiD 7, 2006, s. 1490.