Miran Blaha, 2011

1Če je do leta 2001 US določbo 66. člena obravnavalo praviloma v povezavi z 49. členom, je po letu 2002 več primerov, ko je bila uveljavljana in obravnavana kršitev 66. člena samostojno ali v povezavi z drugimi ustavnimi določbami (zlasti s 14. in 50. členom).

2V zadevi OdlUS XIV, 52, U-I-294/04, Ur. l. 62/05, je US ponovilo stališče, da ustavna določba o varstvu dela pomeni predvsem, da lahko le zakon določi primere in pogoje za prenehanje delovnega razmerja in da prenehanje delovnega razmerja iz zakonsko določenega razloga v samo pravico do varstva dela ne posega: »24. Določbi prvega odstavka 193. člena ZJU pobudniki očitajo tudi, da predpisuje prestrogo sankcijo za primer, če uradnik v zakonsko določenem roku ne opravi strokovnega izpita. Pobudniki menijo, da je takšna ureditev v neskladju s pravico do varstva dela (66. člen). Ta ustavna določba v prvem delu zavezuje državo k sprejemanju ustreznih ukrepov, ki bodo omogočali zaposlovanje in delo. V drugem delu 66. člen zavezuje državo k varstvu dela. To svojo obveznost uresničuje država predvsem s predpisovanjem varovalnih norm in minimalnih pravic delavcev kot praviloma šibkejše strani v razmerju do delodajalcev. Navedeno med drugim pomeni, da lahko le zakon določi primere in pogoje za prenehanje delovnega razmerja (glej U-I-271/95 z dne 15. 5. 1996, Ur. l. 27/96 in OdlUS V, 82). Pri določanju načinov in razlogov za prenehanje delovnega razmerja mora zakonodajalec upoštevati, da je lahko prenehanje delovnega razmerja proti volji delavca le skrajno sredstvo pri urejanju razmerij med delodajalci in delavci, pri čemer mora zakonodajalec upoštevati načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena.«

3US v tej zadevi ni ugotovilo, da bi bila zakonska ureditev, po kateri javnemu uslužbencu (uradniku) preneha delovno razmerje, če v določenem roku ne opravi predpisanega strokovnega izpita, v neskladju s 66. členom. Razveljavilo je le del prehodne zakonske določbe, ki je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena drugače obravnavala uradnike, ki so bili ob uveljavitvi zakona že zaposleni, v primerjavi s tistimi, ki se na novo zaposlijo po njegovi uveljavitvi.

4Reprezentativni sindikat za dejavnost kulture kot predlagatelj je izpodbijal ustavnost drugega odstavka 46. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK), ker naj bi ogrožal pravice dramskih igralcev kot delavcev. Kršil naj bi njihovo ustavno in zakonsko zagotovljeno pravico do dela za nedoločen čas, do enakosti pred zakonom in omejeval pravico do dela zato, ker drugače in širše kot ZDR omogoča sklepanje delovnih razmerij  za določen čas. US je v zadevi  U-I-278/07, Ur. l. 94/09 navedlo: »12. Predlagatelj tudi zatrjuje, da izpodbijana določba igralcem odreka pravico do dela in do zaposlitve za nedoločen čas, kar naj bi zagotavljala Ustava. Vendar Ustava v 66. členu določa le t. i. pozitivno obveznost države, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in delo in da zagotavlja njuno zakonsko varstvo. Tudi Evropska socialna listina – spremenjena (Ur. l. 24/99, MP,  7/99 – MESL) opredeljuje pravico do dela kot možnost vsakogar, da se preživlja s poklicem, ki ga je svobodno izbral, s čimer so se države zavezale prizadevati si za uravnoteženo in polno zaposlenost, za varstvo pravic delavcev in za pomoč pri zaposlovanju. Varstvo dela se glede na to zagotavlja s predpisi s področja delovnega in socialnega prava. Ustava torej tudi urejanje delovnopravnih položajev prepušča zakonu. ZDR kot splošni predpis res kot osnovno obliko zaposlitve določa sklenitev pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas (glej 10. člen ZDR) in dopušča sklepanje pogodb o zaposlitvi za določen čas pod posebnimi, zakonsko določenimi pogoji, ki morajo objektivno obstajati. To glede izpodbijane določbe pomeni, da mora biti sklepanje delovnih razmerij za določen čas v funkciji izvedbe sprejetih programskih aktov. Brez dejanske podlage pa je navedba predlagatelja, da dramski igralci nimajo pravice do zaposlitve za nedoločen čas. Glede na povedano iz Ustave ne izhajata niti pravica do zaposlitve za nedoločen čas niti iztožljiva pravica do dela. Zato izpodbijana določba ZUJIK ni v neskladju s 66. členom.«

5US je že odločilo, da Ustava z določbo 49. člena ne zagotavlja trajnosi zaposlitve (OdlUS V, 82, glej komentar k 49. členu, točka 46). Kaj takega po stališču US ne zagotavlja niti določba 66. člena.

6Zagotavljanje dela delavcu pa je delodajalčeva zakonska obveznost (prvi odstavek 41. člena ZDR), ki je (vsaj v načelu) tudi iztožljiva. Delavec namreč lahko na podlagi prvega in drugega odstavka 204. člena ZDR od delodajalca zahteva izpolnitev te obveznosti in če ta tega ne stori, lahko delavec zahteva sodno varstvo. Druga možnost je izredna odpoved delavcu (prva alineja prvega odstavka 112. člena ZDR) s pravico do odpravnine in odškodnine. Pravica do dela v smislu zaposlitve oziroma sklenitve pogodbe o zaposlitvi  je iztožljiva tudi v tistih primerih, ko gre za uveljavljanje domneve o obstoju delovnega razmerja, ker obstajajo elementi tega razmerja, in za zahtevo po izročitvi pisne pogodbe o zaposlitvi (tretji odstavek 15. člena in 16. člen ZDR).

7V zadevi OdlUS XIV, 32, Up-63/03, Ur. l. 14/2005 je bila izpodbijana sodba Vrhovnega sodišča, s katero je bila potrjena pravnomočna odločitev delovnih sodišč  o zavrnitvi zahtevka za izplačilo odpravnine trajno presežni delavki na podlagi 36. f člena ZDR90 (sedaj podobno 109. člena ZDR). Tožnica se je tej pravici odpovedala. US je sodbo razveljavilo z naslednjo utemeljitvijo: »10. Tudi druge določbe delovne zakonodaje, ki določajo minimum pravic delavcev, praviloma ne vsebujejo izrecne navedbe o tem, ali se delavec lahko odpove pravici ali se ji ne more odpovedati. Vendar navedeno ne zadostuje za utemeljitev, da se določeni pravici, ki jo zagotavlja zakon, delavec lahko odpove. Iz vsebine pravice do odpravnine in dejstva, da jo je zakonodajalec predpisal kot dolžnost delodajalca s samim zakonom, izhaja, da se tej pravici delavec ne more odpovedati, saj bi bilo navedeno v nasprotju z namenom in s smislom te zakonsko določene pravice. Odpravnina zagotavlja odpuščenemu delavcu določeno socialno varnost ob prehodu v brezposelnost in hkrati pomeni odmeno za dotedanje delo pri delodajalcu. Na ta način zakonodajalec, izhajajoč iz načela socialne države (2. člen), pravice do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena) in pravice do varstva dela (66. člen), porazdeli bremena v zvezi s presežnimi delavci med delavce, delodajalce in državo. Skupaj z drugimi določbami, ki urejajo odpuščanje delavcev iz ekonomskih, poslovnih razlogov (torej delavcev, katerih delo ni več potrebno, t. i. trajno presežnih delavcev) odpravnina tudi omejuje delodajalčevo svobodo pri odpuščanju delavcev iz poslovnega, ekonomskega razloga. Če odločitev delodajalca, da nekoga odpusti kot trajno presežnega delavca, zanj ne bi pomenila nobenih obremenjujočih obveznosti, kot je na primer finančno breme v obliki odpravnine, bi takšno odločitev zelo lahko, hitro in pogosto sprejemal in s tem povzročil veliko breme za družbo zaradi večjega števila brezposelnih, ki so upravičeni do denarnega nadomestila za brezposelnost. Pri tem bi izhajal zgolj iz ustvarjanja čim večjega dobička, pri čemer bi se zanemarjala socialna funkcija lastnine. Prav do takšnega stanja lahko pripelje tudi sporno stališče sodišč, da se delavec odpravnini, ki mu na podlagi zakona pripada kot trajno presežnemu delavcu, lahko odpove. Čeprav zakon ne določa izrecno, da se delavec pravici do odpravnine ne more odpovedati, pa to izhaja iz namena in smisla zakonskega urejanja odpravnine, ki sodi v okvir zakonskega določanja vsebine z Ustavo zagotovljene pravice do socialne varnosti in pravice do varstva dela. Iz navedenih ustavnih določb med drugim tudi izhaja, da je treba ob morebitni nejasni ali nedorečeni pravni ureditvi oziroma v primeru dvoma interpretirati določbo o pravici do odpravnine v korist delavca.«

8Razlaga o odpravnini kot neodtujljivi pravici delavca je lahko sprejemljiva s stališča delavca, če se razume tako, da se tej pravici delavec ne more odpovedati vnaprej. Sledi tudi Konvenciji MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca, po kateri ima delavec v primeru prenehanja delovnega razmerja bodisi pravico do odpravnine ali kakšnega drugega podobnega nadomestila, katerega izplačilo gre v breme delodajalca, bodisi prejemkov iz zavarovanja za primer brezposelnosti, bodisi do kombinacije obeh prejemkov. Pa tudi če ZDR odpravnine ne bi določal in bi bil delavec ob prenehanju delovnega razmerja upravičen le do prejemkov iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti, taka ureditev ne bi bila v nasprotju s Konvencijo MOD št. 158. Obrazložitve, da odpravnina sodi v okvir zakonskega določanja vsebine z Ustavo zagotovljene pravice do socialne varnosti in pravice do varstva dela, tudi ni mogoče razumeti, kot da je sodišče odpravnini dalo položaj ustavne pravice oziroma pravice, ki jo zagotavlja Ustava. Vprašljivo pa je stališče, da se varstvo dela zagotavlja z nalaganjem finančnih bremen delodajalcu na račun obveznosti države iz naslova nadomestil za brezposelnost. Zgolj ustvarjanje čim večjega dobička najbrž ni edini motiv za odpuščanje presežnih delavcev, odpravnina pa tudi ni edina obremenjujoča obveznost za delodajalca v postopku odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Upoštevati bi bilo treba tudi pravico delodajalca do svobodne gospodarske pobude (74. člen) in do lastnine (33. člen).

Zakonska ureditev

9Novi ZDR je s 1. 1. 2003 uveljavil pogodbeni koncept delovnega razmerja z določenimi omejitvami avtonomije pogodbenih strank, posebej še delodajalca. Vendar ne samo pri prenehanju delovnega razmerja, ko z upoštevanjem določbe 66. člena določa primere in pogoje za odpoved pogodbe o zaposlitvi ter določa tudi način oziroma postopek zanjo. Varstvo zaposlitve v delovnem razmerju in s tem tudi delovnopravne in socialne pravice iz tega razmerja zagotavlja zakon tudi z opredelitvijo elementov delovnega razmerja (4. člen ZDR), s prepovedjo opravljanja dela na podlagi pogodb civilnega prava, če obstajajo elementi delovnega razmerja (11. člen ZDR), z domnevo, da obstaja delovno razmerje, če obstajajo elementi tega razmerja (16. člen ZDR) in z določitvijo neutemeljenih odpovednih razlogov (89. člen ZDR).

10Za delovna razmerja javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti ter za njihove pravice in dolžnosti iz delovnega razmerja veljajo predpisi, ki urejajo delovna razmerja (ZDR), posebnosti njihovih delovnih razmerij pa urejajo ZJU in posebni zakoni (na primer za vojsko, policijo, ipd.).