Komentar
Stane Vlaj, 2011
1Leta 2006 smo na lokalnih volitvah izvolili že 210 županov in 210 mestnih oziroma občinskih svetov. 110 občin ima manj kot 5000 prebivalcev. Občine se med seboj zelo razlikujejo po sposobnostih uresničevanja z Ustavo in zakonom urejenega sistema lokalne samouprave.
2Ustavno načelo o zagotovljenosti lokalne samouprave v Sloveniji je pravno načelo in hkrati ne povsem določen pravni pojem, katerega vsebino je potrebno v okviru družbenih okoliščin napolnjevati in s tem določati njegove meje, zato ga tudi ne gre absolutizirati. V veliki meri je to načelo v (so)odvisni zvezi z načelom avtonomije, iz njega izhajajočim načelom samoregulacije, kar zadeva funkcionalni vidik, pa tudi z načelom samostojnosti in subsidiarnosti. To načelo pomeni tudi izhodišče za normativno urejanje posameznih področij, zlasti tistih področij, na katerih lahko prihaja do poseganja v pravni položaj samoupravnih lokalnih skupnosti in s tem v njihove koristi. Iz tega načela izhajajo ali pa so z njim v neposredni povezavi tudi druga (ustavna) načela in pravice (Senčur, doktorska disertacija, s. 266–267).
3Občina kot t. i. družbenopolitična skupnost je delovala predvsem v imenu in za račun države, lokalna samouprava pa se je deloma odvijala v krajevnih skupnostih. Nekdanja občina je bila tako po velikosti, številu prebivalcev kot po organih in področju dejavnosti težko primerljiva s klasično občino v Evropi. Občine so bile prevelike za vlogo prave klasične občine in premajhne za vlogo prvostopne državne uprave ali vlogo regionalne skupnosti (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 35).
4Določene elemente samoupravnosti so imele tudi nekdanje t. i. komunalne občine. Polega tega, da je bila občina že v ustavi opredeljena (tudi) kot samoupravna skupnost, je veljala domneva pristojnosti urejanja javnih zadev v njeno korist, uveljavljeno je bilo načelo samoorganizacije, zagotovljena udeležba prebivalcev pri njenem ustanavljanju, združevanju z drugimi občinami in podobno (Senčur, doktorska disertacija, s. 263).
5Komunalni sistem je bil neke vrste kompromis med evropskim pojmovanjem lokalne samouprave in med sovjetskim pojmovanjem monolitne partijske države. Komuna naj bi bila znotraj komunalnega sistema – po “kardeljanski” filozofiji – temeljni kamen države socialističnega samoupravljanja. Po tej filozofiji naj komunalni sistem ne bi bil omejen zgolj na okvire lokalne samouprave, pač pa naj bi s svojo idejo samoupravljanja prekvasil celotni mehanizem države (Šmidovnik, Lokalna samouprava, s. 9–10).
6Klasična občina je pristojna le za opravljanje zadev lokalnega pomena, zlasti za zadeve na komunalnem in socialnem področju. Tudi pri nas smo imeli take občine vse do leta 1955. Naša občina kot komuna pa je bila po Ustavi temeljna družbenopolitična skupnost, tj. iste narave kot državna skupnost oziroma država v malem. Zato ni bila pristojna le za lokalne zadeve kot klasična občina, temveč tudi za zadeve širšega, državnega pomena. Po ustavni domnevi je bila na prvi stopnji pristojna tudi za neposredno izvajanje vseh zveznih in republiških zakonov in vseh drugih predpisov, če ni bilo za posamezne primere izrecno z zakonom določeno drugače. Po tej koncepciji so nastale velike občine, ki so bile v povprečju nekajkrat večje po površini in številu prebivalcev od povprečne evropske občine. Nekdanja slovenska občina je imela v povprečju 31.740 prebivalcev in je obsegala 321 km2 površine. Nekdanja občina torej tudi po svoji ozemeljski strukturi ni bila občina kot pristna naravna skupnost (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 35).
7Cilji uvedbe lokalne samouprave v RS so zlasti:
- kakovostnejše življenje ljudi v lokalnih skupnostih;
- enakomernejši razvoj vse skupnosti (z uresničevanjem načel subsidiarnosti in decentralizacije);
- soodločanje ljudi (demokratične lokalne volitve, referendumi, zbori občanov, državljanska iniciativa, nove oblike – ad hoc odbori, organizacije civilne družbe, civilna iniciativa, telecenter, participacija z uporabo sodobne informacijske tehnologije idr.);
- racionalna in učinkovita lokalna uprava;
- uveljavitev lokalne samouprave kot bistvenega elementa parlamentarne demokracije;
- ponovna ugotovitev in uveljavitev identitete (klasične) občine in drugih oblik lokalne samouprave;
- uvedba pokrajin kot druge ravni lokalne samouprave;
- primerljivost z evropskimi standardi in načeli (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 13).
8Decentralizacija kot proces uresničevanja načela subsidiarnosti je moderna težnja v evropskih in izvenevropskih državah. Pri nas se ta proces še ni začel. Vzrokov je več – nepoznavanje bistva lokalne samouprave, odpor do prenašanja javnih zadev na občine in bodoče pokrajine, (pre)majhne občine, odsotnost pokrajin, pomanjkanje političnega konsenza o vsebini in poteku reforme lokalne samouprave v RS idr. (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 13–14).
9V teoriji je osrednje vprašanje, ali so lokalne skupnosti upoštevane kot entitete, ki se razlikujejo od države in so sposobne opravljati največji možni obseg svojih pristojnosti z določeno stopnjo avtonomije in s tem različnosti. Ali pa se jih jemlje zgolj kot del mehanizma za uresničevanje politike, ki se določa na državni ravni.
Nekatere opredelitve zelo poudarjajo vlogo države kot končnega razsodnika pri zadevah lokalne samouprave, kar ni v skladu z najnovejšimi mednarodnimi dokumenti s področja lokalne samouprave in še zlasti ne z načelom subsidiarnosti v njegovem filozofskem, pravnem in organizacijskem smislu. Gre za že preživela miselna izhodišča v zvezi s teorijo države z začetka 20. stoletja, ki govori o dominaciji države ter podrejenosti in odvisnosti ožjih družbenih skupnosti. Spregleda se, da je takšno medsebojno izključnost, ki je bila vseskozi značilna za državnohierarhične odnose, danes moč presegati s partnersko soudeležbo več ravni delovanja (Mlinar, 2000, str. 414– 415).
10Pri razmejevanju nalog je treba upoštevati načelo subsidiarnosti. Formula delitve pristojnosti daje najnižji ravni vse, kar ne more biti boljše in učinkovitejše uresničevano na ravni, ki je neposredno nad njo. Prednost mora biti dana občinski ravni, ki mora biti zavarovana tudi pred kakršno koli poddržavno (regionalno) centralizacijo. Kot politično načelo subsidiarnost pomeni, da so javne zadeve uresničevane čim bliže državljanom.To je tudi tako imenovano načelo splošne pristojnosti občine za vse javne zadeve, razen za tiste, ki so po Ustavi in zakonih v pristojnosti drugih oblasti. Razmejitev nalog med državo in lokalno skupnostjo je odvisna od merila, ali se neka urejevalna ali izvedbena naloga nanaša samo na prebivalce občine ali pa gre za splošne javne koristi, ki presegajo interes občine. To je vrednostno merilo, ki ga morata upoštevati država v zakonodajnem procesu in tudi občina v svoji regulativni vlogi (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 280).
11Načelo subsidiarnosti je ključno načelo za razumevanje vloge lokalne samouprave v sodobnih demokracijah. Gre za temeljno filozofsko načelo sodobne lokalne samouprave, za način razmišljanja in za temeljno merilo kritičnega presojanja lokalne samouprave v posamezni državi. To načelo ni povezano samo z vertikalno delitvijo oblasti oziroma javnih zadev na lokalne, regionalne in državne oblasti, temveč tudi z vprašanji varovanja avtonomije in svobode posameznika, velikosti lokalnih skupnosti, njihovega financiranja, organizacije in delovanja lokalnega upravnega aparata, regionalizacije idr.
Subsidiarnost je dinamičen koncept. Načelo subsidiarnosti je treba interpretirati v skladu s spremembami, ki se dogajajo v družbi, institucionalnih strukturah držav članic Sveta Evrope, mednarodnem okolju in tehnologiji (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 7, 11, 13, 20, 25–27, 279, 280).
12Modeli lokalne samouprave se razlikujejo po obsegu, strukturi, zadevah in njihovih razmerjih do države. Njihova skupna značilnost je, da temeljijo na njihovi lastni tradiciji in zgodovinskem razvoju. Različni modeli lokalne samouprave bodo obstajali tudi v prihodnje, ker ni enega modela in ga ne more biti, tudi znotraj posamezne (federalne) države ne. Evropska listina lokalne samouprave in drugi dokumenti SE in EU, ki se nanašajo na lokalne in regionalne skupnosti, spoštujejo različnost teh modelov (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 121)..
13V Evropi in pri nas se zastavljajo vprašanja, ali je lokalna politika v globalni dobi še vedno pomembna; ali bogatejša družba pomeni manjšo potrebo po udeležbi; ali so ljudje postali bolj samozadostni in manj zainteresirani za kolektivne probleme; ali so politične stranke (način, kako so organizirane in kako delujejo) še pomembne za razvoj lokalne demokracije; ali se je interes za politiko spremenil ali upada; ali so (nekateri) ljudje postali bolj zainteresirani za neposredno udeležbo kot za predstavniško demokracijo, za neformalno udeležbo kot za udeležbo v institucionalnih formalnih kanalih, za udeležbo ad hoc kot za splošno kontinuirano angažiranje; ali evropske države ponujajo svojim državljanom paket instrumentov za udeležbo, ki je v skladu z njihovimi pričakovanji; kako se usklajuje zahteva po novi politiki z značilnostmi tradicionalnega demokratičnega sistema; kakšen naj bi bil politični sistem, da bi ustrezal zahtevam spreminjajočega se sveta; kako zagotoviti, da bi udeležba državljanov spremenila politične procese; kako doseči, da bo udeležba državljanov bolj pozitivna kot negativna (problem NIMBY – problem svobodnega jezdeca); katere ukrepe uporabiti za reševanje problemov posebnih skupin državljanov; kako zagotoviti povečanje interesa za neposredno odločanje ter za sodelovanje pri nevladnih organizacijah in možnosti vključitve civilnopravnih oblik v odločanje na lokalni ravni in kako vključiti tudi najnovejša družboslovna spoznanja, ki presegajo takšno lokalno zaprtost, kakršno utrjuje naš pravni red.
14Na vsa ta vprašanja in izzive je mogoče dati pozitivne odgovore le, če bodo izpolnjeni številni drugi pogoji. Npr. za povečano udeležbo prebivalcev v lokalnem javnem življenju so ti pogoji: uveljavljanje etike na lokalni ravni, integriteta izvoljenih predstavnikov, učinkovito javno upravljanje, preglednost delovanja lokalnih organov, uporaba novih telekomunikacijskih možnosti za udeležbo prebivalcev pri odločanju v lokalni skupnosti, posebna pozornost mladim, ostarelim, ženskam in drugim danes ne dovolj zastopanim skupinam v organih lokalne samouprave, idr. (Recomendation Rec (2001) 19 of the Committee of Ministers to member states on the participation of citizens in local public life, Strasbourgh, 6. december 2001).
15Pri reformah lokalnih skupnosti v Evropi in pri nas gre za povezanost teritorialnih sprememb z vsebinskimi vprašanji in še zlasti z dobrim upravljanjem, ki bo v korist prebivalstva. Kdaj so sploh potrebne teritorialne reforme? Kakšen je koncept dobrega upravljanja v posamezni državi? Kaj naj se upošteva pri snovanju lokalnih (in regionalnih) skupnosti? Ali so ob ekonomskih vidikih, ki so temeljni, pomembni še drugi vidiki oziroma cilji? Ali današnji teritorialni okviri lokalnih skupnosti še ustrezajo? Kako usklajevati pristopa – od zgoraj navzdol (državni) in od spodaj navzgor (lokalni, državljanski)? Kako ugotoviti identiteto lokalnih in regionalnih skupnosti? Kako čim bolj upoštevati in obveščati njihove prebivalce pri teritorialnih reformah? Ali imajo državne oblasti jasno izdelano strategijo in cilje razvoja lokalnih in regionalnih skupnosti? Ta in druga vprašanja, zelo pomembna tudi za stanje pri nas, si v tem času zastavljajo članice SE. V skandinavskih državah (npr. Švedska) opozarjajo, da so ob finančnih razlogih za reforme, ki naj prinesejo čim učinkovitejše lokalne in regionalne skupnosti, zelo pomembni tudi demokratični cilji (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 100–101).
Literatura k členu:
Društvo Občanski forum, Demokratične vrednote in aktivno državljanstvo, pokrajine, participacija, meje in odnosi s sosedi, Ljubljana 2010;
Mlinar, Prostorsko-časovna organizacija bivanja: raziskovanja na Koprskem in v svetu, Fakulteta za družbene vede in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana 2008;
Senčur, Lokalna samouprava – kriza ali razkošje, PP, 28, 5/09;
Senčur, Dvodomnost slovenskega parlamenta, doktorska disertacija, Ljubljana, marec 2010;
Vlaj, Lokalna samouprava – teorija in praksa, Ljubljana 2006;
Vlaj, Slovenija še nima izdelane strategije razvoja lokalne samouprave, XVII. dnevi slovenske uprave, Portorož, september 2010.