Komentar
Gorazd Trpin, 2002
1Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin je neformalna oblika varstva pravic posameznikov v razmerju do nosilcev oblasti. V primerjalnih ureditvah je na tem področju najbolj znana in uveljavljena institucija ombudsmana, ki se je prvič pojavila na Švedskem že leta 1809. Danes jo v različnih oblikah poznajo praktično vse ureditve sodobnih držav.
2Z ustavno ureditvijo te institucije daje slovenska Ustava varuhu človekovih pravic in temeljnih svoboščin položaj ustavne kategorije. S tem mu daje poseben pomen in težo, ki je ne zasledimo v vseh primerjalnih ureditvah. V številnih državah je delovanje ombudsmana urejen samo z zakonom in ima glede na našega varuha človekovih pravic in temeljnih svoboščin precej šibkejši položaj. V anglosaških pravnih ureditvah je zgolj pomočnik članom predstavniškega telesa, v imenu katerih vodi postopke za varstvo pravic posameznikov.
3Uvrstitev varuha v poglavje o ustavnosti in zakonitosti opredeljuje njegov položaj v strukturi državnih institucij. Varuh ni del mehanizma oblasti, ampak je prej antioblast, saj s svojim delovanjem omejuje njeno samovoljo pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem tudi na področju svojega delovanja nima neposrednih pristojnosti za oblastno ukrepanje, ampak deluje na neformalen način in črpa svojo avtoriteto iz svojega ugleda in položaja v družbi.
4Predmet varstva varuha so človekove pravice in temeljne svoboščine. Iz ustavne določbe bi lahko sklepali, da se dejavnost varuha omejuje zgolj na neposredno kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kot so navedene v II. poglavju Ustave. Takšno tolmačenje bi bilo nedvomno preozko, saj bi z omejitvijo varuha samo na neposredno kršitev omenjenih pravic in svoboščin zgrešili namen te institucije. Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin je namreč dopolnilno sredstvo varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave, zato je treba obseg njegovega delovanja razumeti kar je mogoče široko. V primerjalnih ureditvah z najbolj razvitim institutom ombudsmana gre njegovo varstvo celo preko kršitev pravnih pravil, tako da se nanaša tudi na kršitev morale in dobrih običajev. Glede na to, da smo se pri naši ureditvi zgledovali po nordijskem tipu ombudsmana, menimo, da lahko takšno tolmačenje sprejmemo tudi za našega varuha. Varuh tako ni omejen samo na neposredne kršitve v Ustavi navedenih človekovih pravic in svoboščin, ampak lahko deluje v primeru kakršnekoli kršitve katerekoli pravice posameznika s strani nosilcev oblasti. Poleg tega lahko varuh glede na naravo svojega neformalnega delovanja in glede na svoj namen intervenira tudi v primeru nedostojnega ali neprimernega vedenja izvajalcev oblasti v razmerju do posameznikov, tako da mu lahko priznamo možnost njegovega delovanja tudi v primerih kršitve pravil morale ali dobrih običajev. S tem sledimo namenu instituta varuha človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki ni samo v delovanju v zvezi z neposrednimi kršitvami pravic posameznikov, ampak tudi v razvoju in dvigu pravne in upravne kulture v razmerjih med izvajalci oblasti in posamezniki.
5Če je na eni strani varuh po predmetu svojega varstva praktično neomejen, je na drugi strani obseg njegovega delovanja omejen glede na krog storilcev posameznih kršitev. Varuh lahko deluje samo v razmerju do izvajalcev oblasti, ne pa tudi v razmerju do drugih subjektov. Te izvajalce oblasti ustava izrecno določa in sicer so to državni organi, organi lokalne samouprave in nosilci javnih pooblastil. Pri zadnjih se pristojnost varuha ne razteza na celotno njihovo delovanje, ampak samo na tiste njihove aktivnosti, ki pomenijo izvajanje posameznega javnega pooblastila. Državne organe in organe lokalnih skupnosti je lahko določiti, medtem ko nosilci javnih pooblastil niso tako jasno določena kategorija. Nosilci javnih pooblastil niso generično določeni, ampak postanejo to z aktom o podelitvi javnega pooblastila, ki ga izda zakonodajalec ali pristojni organ lokalne skupnosti. Zaradi nejasnosti zakonodaje je včasih težko razbrati, ali gre v posameznem aktu za javno pooblastilo ali ne, zato je tudi v tem primeru treba zavzeti stališče ekstenzivnega tolmačenja, da vsak prenos oblastne funkcije na nedržavne subjekte pomeni javno pooblastilo, katerega izvrševanje je lahko predmet varuhove obravnave (glej komentar k 121. členu).
6Posebej je zanimivo vprašanje, ali se varuhov nadzor razteza tudi na izvajalce javnih služb v zvezi s kršitvami pravic uporabnikov njihovih storitev. Zelo zanimiv premik na tem področju je namreč storil ZUP, ki je v svojem 3. členu odločanje o pravicah posameznikov v zvezi z izvajanjem posamezne javne službe praktično izenačil z odločanjem v upravnih stvareh, o katerih odločajo državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. S tem je uporabnikom storitev javnih služb zagotovil popolno procesno varstvo pri odločanju izvajalcev javnih služb o njihovih pravicah, poleg tega pa tudi upravnosodno varstvo v okviru upravnega spora. Glede na celovitost sistema varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave, ki ga sestavljajo upravni postopki, upravnosodni nadzor na delom uprave ter varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin kot neformalna oblika tega varstva, bi lahko sklepali, da nadzor slednjega zajema tudi področje izvajanja javnih služb. Z vidika učinkovitosti varstva pravic posameznikov v enostranskih in avtoritativnih razmerjih bi bilo to tudi prav, saj posamezniki na področju javnih služb uresničujejo številne svoje izredno pomembne pravice, katerih kršitev jih lahko zelo prizadene. Vendar moramo na žalost ugotoviti, da iz ustavnega besedila ni mogoče razbrati te pristojnosti našega varuha, saj je glede tega vprašanja zelo določno, tako da kroga subjektov, na katerih delovanje se varstvo nanaša, interpretativno ni mogoče širiti. Pri morebitnih spremembah Ustave pa bi veljalo razmisliti o razširitvi pristojnosti varuha tudi na kršitve pravic posameznikov v zvezi z izvajanjem javnih služb.
7Naslednje vprašanje je vprašanje možnosti ukrepanja varuha v razmerju do sodišč. V primerjalnih ureditvah so sodišča praviloma izvzeta iz ombudsmanovega nadzora ali pa je ta nadzor zelo zožen. Tako npr. v švedski ureditvi ombudsman načeloma ne more intervenirati v razmerju do sodišč, razen zaradi nerazumljivega zavlačevanja postopkov ali zaradi očitne zlorabe oblasti. Glede na to je zanimivo, da naša Ustava v zvezi s tem ne postavlja nobenih omejitev. Sodišča so državni organi in so v okviru tega izraza tudi pojmovno zajeti v ustavnem besedilu. Če bi jih ustavodajalec hotel izvzeti, potem bi moral to na tem mestu tudi jasno določiti. Ker tega ni storil, lahko ugotovimo, da se v okviru naše ustavne ureditve varuhov nadzor lahko v celoti nanaša tudi na sodišča.
8Zakonodajalec je na zakonski ravni sicer varuhov nadzor v razmerju do sodišč omejil v skladu z omenjenim vzorom iz švedske ureditve, tako da tudi naš varuh lahko ukrepa v razmerju do sodišča samo v zvezi z zavlačevanjem postopkov ali zaradi očitne zlorabe oblasti. Vprašanje je, ali je z ustavnega vidika takšno omejevanje njegovih pristojnosti dopustno. Tudi če je dopustno, pa lahko ugotovimo, da bi lahko zakonodajalec v vsakem trenutku v svoji ureditvi to varuhovo pristojnost razširil, ne da bi s tem tvegal, da bi s takšno rešitvijo prišel v nasprotje z ustavno ureditvijo.
9Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin lahko torej ukrepa samo v razmerjih med posamezniki in izvajalci oblasti, ne pa tudi v razmerjih med samimi posamezniki ter med njimi in organizacijami, čeprav gre lahko tudi v teh razmerjih za kršitve pravic, ki so sicer predmet njegovega varstva. Skoraj vsako kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin lahko stori katerakoli fizična ali pravna oseba, pa vendar ne more biti predmet varuhovega nadzora. Tudi razmerja, ki so lahko za posameznika z vidika kršitve njegovih pravic izjemno pomembna, pa ne nastajajo med njimi in izvajalci oblasti, ne sodijo v pristojnost varuha. Tako je lahko npr. za posameznika izredno pomembna kršitev njegovih pravic, ki izvirajo iz njegovega delovnega razmerja, vendar na tem področju varuh ne more ukrepati, ker gre za razmerje med delodajalcem in delojemalcem, ki nima oblastne narave.
10Za razliko od splošnega varuha človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa lahko v razmerjih, ki niso nujno oblastne narave, ukrepajo posebni varuhi pravic državljanov, kot jih določa 2. odstavek obravnavanega člena. Posebni varuhi pravic državljanov se lahko z zakonom ustanovijo za posamezna področja, pri čemer nimajo ustavno omejene vrste razmerij, niti določenega kroga subjektov, na katere se njihovo varstvo nanaša. To je povsem razumljivo, ker je namen tega instituta zajeti predvsem razmerja, ki nastajajo med posamezniki ter med njimi in organizacijami, ki kljub svoji zasebnopravni naravi zaradi svoje občutljivosti zahtevajo posebno varstvo. Takšen posebni varuh pravic državljanov bi bil lahko npr. varuh pravic otrok. Pravice otrok ne ogrožajo izvajalci oblasti, ampak prvenstveno njihovi starši in bližja okolica, zato so razmerja, ki so predmet varstva takšnega posebnega varuha, povsem drugačna od razmerij v pristojnosti splošnega varuha. Na zakonski ravni zaenkrat še nismo ustanovili nobenega posebnega varuha pravic državljanov, vendar lahko že sedaj ugotovimo, da se bo ta institut bistveno razlikoval od splošnega varuha, tako glede predmeta svojega delovanja, kakor tudi glede na krog kršiteljev, ki jih zajema njegov nadzor. Skupen jima je samo način delovanja, to je neformalni nadzor nad kršitvami pravic, ki se izvaja v odprtem postopku z veliko omejitvijo oblastnih pooblastil.
11Drugačno stališče v zvezi s položajem posebnega varuha pravic državljanov je zavzelo US v svoji odločbi OdlUS IV, 25, U-I-327/94, Ur. l. 20/95. V obrazložitvi te odločbe navaja, da bi v primeru, če bi zakonodajalec hotel določiti posebnega varuha za varstvo pravic delavcev, morala biti njegova vloga in pristojnost opredeljena glede na določbo 1. odst. 159. člena, to je opredelitev varovanja človekovih pravic v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. US torej meni, da 2. odst. 159. člena daje možnost ustanavljanja samo posebnih varuhov, specializiranih za posamezna področja, pri čemer imajo v razmerju do splošnega varuha povsem isti predmet varstva in isti krog nadzorovanih subjektov.
12S tem stališčem se ni mogoče strinjati iz dveh razlogov. Prvi razlog je v tem, da takšno stališče povsem zaplete razmerja med splošnim in posebnim varuhom. Obadva imata povsem enake pristojnosti in tudi delovno področje je v bistvu isto, razlika je samo v tem, da posamezen posebni varuh pokriva ožji del istega delovnega področja. Če bi sedaj naprej razvijali to stališče, bi to pomenilo, da bi posebni varuh po vsej verjetnosti na svojem delovnem področju izključeval pristojnost splošnega varuha. V skrajni posledici bi to lahko povzročilo, da bi z ustanavljanjem velikega števila posebnih varuhov na koncu popolnoma izpraznili delovno področje splošnega varuha in bi ga lahko kot nepotrebno ukinili.
13Drugi razlog pa je v tem, da je to tolmačenje povsem zgrešilo namen primerjalne institucije posebnega ombudsmana, kateri je sledila ustavna ureditev posebnega varuha človekovih pravic. Posebni ombudsmani so posebne oblike neformalnega varstva pravic posameznikov, ki se ustanavljajo na področjih, kjer formalna sredstva ne morejo doseči zaželenih učinkov. Praviloma so to zelo občutljiva področja medsebojnih razmerij, kjer klasični formalni nadzor, kot je npr. inšpekcijski nadzor, ne seže prav daleč, ker s klasičnim pravnim sankcioniranjem samo še zaostrujemo posamezne situacije. Tipična primera takšnih posebnih ombudsmanov sta ombudsman za varstvo pravic otrok in ombudsman za varstvo pravic pacientov.
Literatura k členu:
Trpin, Ombudsman – varuh pravic državljanov, ZZR, L, 1990, s. 295–313;
Trpin, Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin, s. 114–120, v: Kaučič (ur.), Nova ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 1992.