Komentar
Jože Friedl, 2002
1Določbe o državnem tožilstvu v Ustavi, kjer je konkretno navedeno le, da državni tožilec vlaga in zastopa obtožbe, so zelo skope. Ustava pravi, da bo zakon uredil druge pristojnosti in ureditev državnih tožilstev. S tem je zakonodajalcu danih več možnosti za urejanje, kakor bi jih imel v primeru, če bi bile v Ustavi o državnem tožilstvu podrobnejše določbe. Takšno stališče navaja, glede državnega tožilca, US v svoji odločbi OdlUS VII, 84, U-I-307/94, Ur. l. 42/98. US pravi, da je državni tožilec samostojen organ. Takšen položaj je določen državnemu tožilcu v 2. odst. 5. člena Zakona o državnem tožilstvu – ZDT (Ur. l. 63/94 in 59/99), sledi pa tudi iz sistematike v Ustavi. Ustava državno tožilstvo opredeljuje v IV. poglavju (“Državna ureditev”) in to v posebnem razdelku za DZ, DS, Predsednikom republike, Vlado, upravo, obrambo države in sodstvom ter pred odvetništvom in notariatom. Že ta vmesna uvrstitev med sodstvo na eni ter odvetništvo in notariat na drugi strani jasno kaže na to, da je tudi ustavodajalec izhajal iz pri nas tradicionalnega pogleda na tožilstvo kot del pravosodja v širšem smislu, znotraj katerega imajo sodno oblast seveda samo sodišča, državno tožilstvo ima specifično funkcijo pregona storilcev kaznivih dejanj, posebno vlogo pa ima tudi odvetništvo, ki je v 137. členu celo izrecno označeno kot »del pravosodja«, in še v širšem smislu notariat.
2Teoretične razprave o pravni naravi državnega tožilstva se bodo zelo verjetno nadaljevale kljub gornjim stališčem v odločbi US in bodo avtorji v njih zastopali svoja drugačna mnenja. Tako npr. Kaučič in Grad pravita, da je državno tožilstvo v okviru delitve oblasti šteti za del izvršilne oblasti, tako s funkcionalnega kot organizacijskega vidika (Kaučič/Grad, s. 248), Bele pravi, da se sme državnemu tožilstvu, ker je v Ustavi posebej urejeno v oddelku g IV. poglavja, priznati, da ima v okviru izvršilne oblasti, kamor sicer spada, lastnost samostojnega organa. Organiziranost državnega tožilstva je po delitvi pristojnosti (stvarne, krajevne, funkcionalne) vzporedna s sodstvom, po svoji notranji zgradbi pa je od njega bistveno različna (Bele, s. 215). Fišer pravi, da se mu zdi oznaka, da je državno tožilstvo organ sui generis, čeprav še tako neoprijemljiva, tista, ki prav dobro kaže, da je njegov položaj zares nekje vmes med sodstvom, kateremu je blizu, ker razmišlja in deluje podobno kot sodišče (Jeschek), in izvršno oblastjo, katere vpliv v ZDT je velik, predvsem na kadrovskem področju (Fišer, s. 193). Ti in drugi avtorji pa v svojih drugačnih mnenjih ne bodo mogli mimo temeljnega spoznanja Šturma o načelu delitve oblasti (Šturm, s. 24– 25). Glede tega načela pravi naslednje: “Državna oblast je nedeljiva, saj v državi ne more obstajati hkrati več suverenih državnih entitet. Načelo delitve oblasti določa organizacijo in vsebino izvrševanja državne oblasti, razvija se na podlagi demokratičnosti. Zato Ustava ne porazdeljuje različne originarne ‘oblasti’ na več nosilcev, ampak obravnava predvsem različne funkcije državne oblasti. Načelo delitve oblasti smiselno porazdeljuje pristojnosti in ne kosa državne oblasti kot take.”
3ZDT določa naloge, ki jih izvajajo državni tožilci, predpisuje pogoje, ki jih morajo za imenovanje namesto tožilca izpolnjevati državni tožilci, njihov položaj, pravice in dolžnosti ter organizacijo državnih tožilstev.
4Glavna pravica in dolžnost državnega tožilca je, tako po ZDT (1. člen), kot po po 1. odst. 45. člena ZKP, pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj. Svoje naloge opravlja državni tožilec na podlagi Ustave in zakona.
5Državni tožilec vlaga in zastopa kazenske obtožbe, opravlja druga procesna dejanja tožilca v kazenskem postopku in opravlja določene naloge v zadevah prekrškov, vlaga procesne akte v civilnih, drugih sodnih ter upravnih postopkih (2. člen ZDT).
6V postopku za oceno ustavnosti je US s svojo odločbo OdlUS VII, 36, U-I-123/95, Ur. l. 27/98 posebej ugotovilo, da 2. odst. 109. člena ZOR, v katerem je vsebovana pravica državnega tožilca, da zahteva ugotovitev ničnosti pogodbe, ni v neskladju z Ustavo. V obrazložitvi te odločbe je povedano, da je javno tožilstvo v skladu z Ustavo poseben državni organ, namenjen varovanju pravnega reda. Iz narave njegove ustavno opredeljene funkcije izhaja, da je njegova naloga nastopati na vseh področjih javnega življenja, ki so pomembna za varstvo in utrjevanje pravnega (državnega) reda, in ne le skrb za pregon storilcev kaznivih dejanj. ZDT v 9. členu določa, da je državno tožilstvo (poleg pregona storilcev kaznivih dejanj) pristojno vlagati v civilnih in drugih postopkih procesne akte in pravna sredstva, ki jih določa zakon. V tej zvezi ZPP državnega tožilca med drugim pooblašča, da lahko pod določenimi pogoji vloži zahtevo za varstvo zakonitosti tudi zoper pravnomočne sodne odločbe, izdane v sporih, ki se nanašajo na pogodbe o prometu nepremičnin (401. a člen). V 2. odst. 109. člena ZOR uzakonjena pravica tožilca, da lahko zahteva ugotovitev ničnosti pogodbe, je v skladu z njegovo z Ustavo opredeljeno funkcijo varstva pravnega reda. V skladu s svojo funkcijo, opredeljeno v Ustavi, je državni tožilec dolžan delovati tako, da preprečuje ravnanja pravnih subjektov, s katerimi ti ogrožajo ustavni red in njegovo delovanje. Tako je zapisano v odločbi US.
7Po določbah 8. člena ZDT je državni tožilec v okviru temeljne funkcije vlaganja in zastopanja kazenskih obtožb pristojen opravljati vsa procesna dejanja tožilca po ZKP, sodelovati na narokih in sejah ter ukreniti, kar je potrebno, da se odkrijejo kazniva dejanja in njihovi storilci. Državni tožilec sodeluje z organi odkrivanja, jih usmerja in ukrepa, kar je v prehodnem postopku po določbah ZKP potrebno v zvezi z odkrivanjem kaznivih dejanj oz. storilcev.
8Po določbi 2. odst. 5. člena ZDT so državna tožilstva samostojni državni organi. Iz te določbe in določbe, da je funkcija državnega tožilca trajna ter da je glede pravic, ki izhajajo iz njegovega službenega razmerja z RS, izenačen s sodnikom, kakor določa 3. člen ZDT , bi lahko sklepali, da so tudi državni tožilci samostojni in neodvisni funkcionarji. Toda državna tožilstva so, kljub določbi 5. člena ZDT, v določeni meri vezana na Vlado in Ministrstvo za pravosodje. Minister za pravosodje oziroma Vlada imata določene pristojnosti glede imenovanja državnih tožilcev, njihovega napredovanja in imenovanja na mesto vodje tožilstva. Predpise za notranje poslovanje državnih tožilstev lahko izda generalni državni tožilec le v soglasju z ministrom za pravosodje. Minister za pravosodje ima po ZDT še tudi nekatere druge pristojnosti.
9Organizacija državnih tožilstev je podobna organizaciji sodišč, le okrajnih tožilstev ZDT ne pozna. ZDT določa, da so v RS: Državno tožilstvo RS, štiri višja državna tožilstva (v Celju, Kopru, Ljubljani in Mariboru), ter 11 okrožnih državnih tožilstev (v Celju, Kopru, Kranju, Krškem, Ljubljani, Mariboru, Murski Soboti, Novi Gorici, Novem mestu, Ptuju in Slovenj Gradcu). Pred okrajnimi sodišči izvaja funkcijo okrožno državno tožilstvo ali njegov zunanji oddelek. Po 10. členu ZDT je bila pri Državnem tožilstvu RS ustanovljena Skupina državnih tožilcev za posebne zadeve za pregon storilcev kaznivih dejanj s področja organiziranega kriminala, ki opravlja svojo funkcijo na področju celotne RS.
10Upravne in nadzorstvene pristojnosti v zvezi z delovanjem državnega tožilstva imajo vodje državnega tožilstva (1. odst. 56. člena ZDT). Vodja državnega tožilstva razporeja zadeve iz pristojnosti državnega tožilstva med državne tožilce. Vodja okrožnega ali višjega državnega tožilstva lahko v zadevah iz svoje pristojnosti dajeta obvezna splošna navodila za ravnanje tožilcev in državnih tožilstev. Splošna navodila za ravnanje državnih tožilcev, ki se nanašajo na enotno uporabo zakona pri državnih tožilstvih in na izenačevanje politike pregona, daje generalni državni tožilec (64. člen ZDT). Če državni tožilec meni, da bo upoštevanje navodila privedlo do odločitve, ki bo v nasprotju z Ustavo ali zakonom, ali ima tehtne pomisleke o njem, obvesti o tem nadrejenega vodjo in izdajatelja navodila, preden opravi procesno dejanje. Če je državni tožilec prepričan da se od njega zahteva protipravno ali škodljivo ravnanje, ga nadrejeni državni tožilec odveže nadaljnjega dela pri zadevi. V takšnem primeru nadrejeni tožilec odloči o zadevi sam ali jo dodeli drugemu državnemu tožilcu, če se ta s tem strinja.
11Položaj državnih tožilcev je glede službenega razmerja z državo podoben položaju sodnika – glede pravic do napredovanja, izobraževanja in drugih pravic.
12Državne tožilce imenuje Vlada RS na predlog ministra za pravosodje.Pogoji za imenovanje državnega tožilca pri državnem tožilstvu določene stopnje so glede strokovne izobrazbe (diplomirani pravnik in opravljen pravniški državni izpit) enaki, kakor jih mora izpolnjevati sodnik ustrezne stopnje. Generalnega državnega tožilca imenuje izmed državnih tožilcev, ki so dalj časa uspešno opravljali funkcijo državnega tožilca, DZ na predlog Vlade. Imenovan je za dobo šestih let z možnostjo ponovnega imenovanja. Minister za pravosodje predlaga tožilce v imenovanje na podlagi mnenja Personalne komisije Državnega tožilstva RS, ki jo sestavlja sedem državnih tožilcev.
13Državni tožilci so lahko premeščeni na mesto v drugo državno tožilstvo ali na Ministrstvo za pravosodje.
14Zoper državne tožilce se lahko izvede disciplinski postopek in državnemu tožilcu izreče tudi sankcija razrešitve funkcije.
15Položaj državnega tožilca, kot vlagatelja in zastopnika kazenske obtožbe oziroma subjekta kazenskega postopka, ki opravlja kazenski pregon, je določen z ZKP. Naš kazenski postopek spada v vrsto evropsko-kontinentalnih postopkov. Zanj je značilna delitev funkcij med obtožbo, obrambo in sojenjem. Tožilec je pobudnik kazenskega pregona uradno pregonljivih kaznivih dejanj. O uvedbi postopka ne odloča državni tožilec, temveč sodišče, ko dobi, v skladu z obtožnim načelom (akuzatornosti), zahtevo ali iniciativo upravičenega tožilca (1. odst. 19. člena ZKP). Po določbah ZKP imata obdolženec in tožilec v kazenskem postopku položaj enakopravnih strank, kolikor zakon ne določa drugače (16. člen ZKP). Po tem načelu kontradiktornosti mora državni tožilec navajati dejstva, na katera opira svoj zahtevek, in predlagati dokaze, s katerimi ta dejstva dokazuje. Obdolženec pa ima pravico navajati dejstva in predlagati dokaze, ki so mu v korist. Kazenski postopek je tako spor dveh strank pred sodiščem, ki odloča. V tem sporu je dokazno breme (onus probandi), kakor pravi B. M. Zupančič, in dokazni riziko po naravi stvari na tisti stranki v sporu – v kazenskem procesu je to država, ki spor začne, injicira in vzdržuje (B. M. Zupančič, s. 63).
16Državni tožilec opravlja le funkcijo kazenskega pregona in za razliko od sodišča ne odloča v sporu.
17Ko je tožilcu naznanjeno kaznivo dejanje z ovadbo, mora državni tožilec, ker je vezan na načelo legalitete kazenskega pregona, začeti kazenski pregon, če je podan utemeljen sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti (20. člen ZKP). To načelo je omiljeno z oportunitetnim načelom v postopku proti mladoletnikom, ko pod določenimi pogoji tožilcu mladoletnika ni potrebno preganjati za storjeno kaznivo dejanje, če takšen postopek ne bi bil smotrn. Tožilec tudi ni dolžan v vseh primerih preganjati polnoletnih storilcev kaznivih dejanj, po določbah v ZKP o odloženem pregonu (162. člen) in o poravnavanju storilca in oškodovanca (161. a člen) in primerih, ko izrek sankcije ni potreben (163. člen). Če storilec izpolni določene naloge ali poravna škodo, se poravna z oškodovancem ali prepreči posledico in podobno, lahko državni tožilec sprejme odločitev o zavrženju ovadbe. Taka odločitev, čeprav negativna, je edina ki jo sprejema državni tožilec, ob tisti, ko zavrže ovadbo že takoj po prejemu (161. člen), ker ni pogojev za kazenski pregon.
18Že z določbo ZKP, da morajo sodišče in državni organi, ki sodelujejo v kazenskem postopku, po resnici in popolnoma ugotoviti dejstva, pomembna za izdajo zakonite odločbe, in da morajo enako pazljivo preizkusiti in ugotoviti tako dejstva, ki obdolženca obremenjujejo, kakor tudi dejstva, ki so mu v korist (17. člen ZKP), je očitno, da državni tožilec nima le lastnosti stranke v postopku, temveč je kot državni organ dolžan podpirati prizadevanje sodišča pri ugotavljanju pravega dejanskega stanja in pravilne uporabe zakona. Po nemški kazenski zakonodaji državni tožilec sploh ni stranka v postopku (Kleinknecht/Meyer/Gossner, s. 1440). Državnemu tožilcu kot državnemu organu gredo v kazenskem postopku še številne druge pravice, med drugim tudi pravica do vlaganja pravnih sredstev v obdolženčevo korist. Zlasti pomembne so tiste pravice v predkazenskem postopku, po katerih državni tožilec ukrene, kar je potrebno za usmerjanje predkazenskega postopka (1. tč. 2. odst. 45. člena ZKP). Po odločbi US OdlUS VII, 84, U-I-307/94, Ur. l. 42/98 morajo biti organi odkrivanja kaznivih dejanj, zaradi učinkovitega izvrševanja funkcije kazenskega pregona, v funkcionalnem pogledu podrejeni državnim tožilcem. S tem stališčem je US bistveno prispevalo k razjasnitvi položaja dveh organov predkazenskega postopka in k njunemu sodelovanju.
19Na drugi strani pa se vse pogosteje pojavljajo težnje po omejevanju vloge in položaja državnega tožilca v kazenskem postopku. Po določbah ZKP, ki ureja tudi postopek pred Vrhovnim sodiščem RS v zvezi z vloženimi zahtevami za varstvo zakonitosti, državni tožilec ni vabljen in se ne more udeleževati sej senata Vrhovnega sodišča RS, na katerih se odloča o zahtevah za varstvo zakonitosti. Državni tožilec tudi nima pravice do vložitve zahteve za varstvo zakonitosti zoper odločbe Vrhovnega sodišča RS, ki je bila sprejeta po zahtevi za varstvo zakonitosti (2. odst. 420. člena ZKP), razen če je z odločbo ESČP ugotovljeno, da je bila s pravnomočno sodno odločbo v škodo obdolženca kršena človekova pravica ali temeljna svoboščina. Državni tožilec tudi ni edini, ki lahko vloži zahtevo za varstvo zakonitosti v kazenskem postopku, temveč je ta pravica, po izpeljavi načela kontradiktornosti in zahteve o enakosti orožij, dana tudi obdolžencu in njegovemu zagovorniku (421. člen ZKP). Iz nerazumljivih razlogov je v ZKP (4. odst. 420. člena) določeno, da se sme med kazenskim postopkom, ki ni pravnomočno končan, vložiti zahteva za varstvo zakonitosti tudi zoper pravnomočno odločbo o odreditvi in podaljšanju pripora. To je v nasprotju z namenom izrednih pravnih sredstev, ki so namenjena popravljanju kršitev zakona v pravnomočnih sodnih odločbah po koncu kazenskega postopka, ko je že izdana materialno pravnomočna odločba.
Literatura k členu:
Bele, Pravosodni sistem, s. 207–216, v: Kaučič (ur.), Nova ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 1992;
Fišer, Uvodna pojasnila k Zakonu o državnem tožilstvu, v: Breznik et al., Prepisi o sodstvu in državnem tožilstvu z uvodnimi pojasnili, Ljubljana 1994;
Kaučič/Grad, Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 2000;
Kleinknecht/Meyer/Gossner, Strafprozessordnung, Beck 1995;
Šturm, Omejitev oblasti: ustavna izhodišča javnega prava, Ljubljana 1999;
B. M. Zupančič, Domneva nedolžnosti in prepoved ponovnega sojenja, s. 63–64, v: Kaučič (ur.), Nova ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana 1992.