Gregor Virant, 2002

1V 114. členu ureja Ustava organizacijo Vlade. Za parlamentarni sistem je značilna kolegijska sestava Vlade kot nosilke izvršilne veje oblasti. Vlado sestavljajo predsednik Vlade in ministri (glej 110. člen). Za razliko od nekaterih drugih ureditev naša Ustava ne dopušča, da bi bili člani Vlade tudi drugi funkcionarji (npr. državni sekretarji, namestniki ministrov, t. i. »mlajši ministri« – junior ministers ipd.). Ne prepoveduje pa, da bi poleg resornih ministrov (ministrov, odgovornih za posamezna upravna področja) v Vladi delovali tudi ministri brez resorja (t. i. ministri brez listnice), katerih naloga bi bila nuditi pomoč predsedniku Vlade pri opravljanju njegovih funkcij ali pri vodenju koordinacije politik. Ustava ne določa najmanjšega in največjega dopustnega števila ministrov. Spodnje in zgornje meje ni mogoče postaviti v absolutnem številu, temveč v zahtevi po odgovornem in učinkovitem delovanju Vlade na vseh upravnih področjih (glej podobno v: Isensee/Kirchof, s. 614).

2Predsednik Vlade ima poleg običajnih funkcij predsedujočega (predstavljanje kolegijskega organa, sklicevanje in vodenje sej) tudi druge pomembne funkcije: skrbi za enotnost politične in upravne usmeritve Vlade in usklajuje delo ministrov. Predsednik Vlade je torej osrednja politična figura v Vladi, ki zagotavlja njeno enotno delovanje. Predsednik Vlade ima po Zakonu o vladi RS – ZVla pravico naložiti posameznim ministrom, da opravijo določeno nalogo v skladu s sprejeto politiko Vlade, vendar ZVla posebej določa, da v primeru spora odloči Vlada. Predsednik Vlade ima pomembno vlogo pri oblikovanju in rekonstrukcijah Vlade, poleg tega pa odgovarja DZ za delo celotne Vlade. Iz 1. odst. 114. člena posredno izhaja pravica predsednika Vlade, da predlaga rekonstrukcijo Vlade (razrešitev ministra in imenovanje novega); brez te pristojnosti ne bi mogel uresničevati svoje ustavne vloge, kot je opredeljena v 1. odst. 114. člena. Kljub posebej izpostavljeni funkciji predsednika Vlade je Vlada še vedno kolegijski organ, ki formalno sprejema odločitve z glasovanjem. V politični praksi je (pre)glasovanje na sejah Vlade redkost, saj običajno le enotno delujoča Vlada uživa zadostno podporo v DZ.

3Ustava določa načelo individualne in kolektivne (kolegijske) odgovornosti. Ministri so skupaj (s predsednikom Vlade na čelu) odgovorni za delo Vlade. S prenehanjem funkcije predsednika Vlade preneha tudi funkcija Vladi kot celoti, torej vsem ministrom. Vsak minister pa je odgovoren za delo svojega ministrstva – to je ministrstva, ki ga vodi. Odgovoren je DZ (110. člen); ne glede na to, da Ustava ne vsebuje takšne izrecne določbe, je mogoče reči, da so posamezni ministri odgovorni za svoje delo in za delovanje svojega resorja tudi predsedniku Vlade, ki lahko predlaga razrešitev ministra in imenovanje novega.

4Zakonodajalec ima določen prostor lastne presoje pri ureditvi načina vodenja ministrstva oziroma povezave med političnim in strokovnim vodenjem v izvršilni veji oblasti. Od ureditve vodenja v izvršilni veji oblasti je v določeni meri odvisna tudi vsebina odgovornosti ministra. Bolj ko je ministrova funkcija povezana z neposrednim, operativnim vodenjem ministrstva, obsežnejša je njegova odgovornost za delovanje ministrstva. In obratno – bolj ko je v ministrstvu ločena funkcija političnega usmerjanja od upravnega vodenja, bolj je ministrova odgovornost zožena na odgovornost za strateške, politične odločitve. V primerjalnih ureditvah je ločitev med političnim in strokovnim upravnim vodenjem izvedena ponekod bolj, drugje manj striktno. Značilen primer relativno stroge ločitve je britanski model.

5Politična odgovornost ministra je nekoliko manjša, če se za posamezno področje ustanovi relativno samostojen upravni organ (pri nas: organi v sestavi ministrstev, v primerjalnih ureditvah tako imenovane agencije, npr. britanske »next-step agencies«). Vendar ureditev organizacije uprave ne sme biti takšna, da bi katerokoli področje ušlo izpod političnega (ministrskega) nadzora. Prav tako je treba poudariti, da ne glede na ureditev organizacije uprave ostaja minister odgovoren za celotno upravno delovanje na svojem področju in se te odgovornosti ne more znebiti. Razlike se kažejo le v tem, koliko je minister politično odgovoren za posamezne konkretne napake pri delovanju uprave. Pri navedenih ugotovitvah velja opozoriti, da je vsebino politične odgovornosti, ki se konkretizira npr. preko instituta interpelacije ali razrešitve ministra, težko ujeti v (ustavno)pravne okvire, saj uveljavljanje te odgovornosti s strani DZ ni pravno vezano. DZ npr. razrešitve ministra ni treba posebej utemeljiti, saj gre za političen in ne za pravno vezan akt.

6Drugi odstavek 114. člena določa, da sestavo in delovanje Vlade ter število, pristojnosti in organizacijo ministrstev ureja zakon. Ta ustavna določba torej pokriva širšo materijo, kot bi izhajalo iz naslova člena (organizacija Vlade) in podpoglavja Ustave (Vlada). Ureja tudi organizacijo ministrstev kot temeljne organizacijske oblike državne uprave (glej tudi 1. odst. 121. člena). Ustava zahteva, da zakon uredi število, pristojnosti in organizacijo ministrstev. Ta zahteva, ki je v primerjalnem pravu relativno redka (primera: Avstrija, Italija) zagotavlja večjo stabilnost makroorganizacijske strukture državne uprave, po drugi strani pa zmanjšuje njeno fleksibilnost. Zakon mora določiti pristojnosti ministrstev na transparenten način, ni pa potrebno, da bi bile pristojnosti določene v podrobnostih. Pod pojmom pristojnosti je potrebno razumeti pravico in dolžnost o nečem odločiti oziroma opravljati določene naloge. Določanje pristojnosti pomeni po eni strani določanje funkcij uprave (npr. izvršilna, regulativna, nadzorna, pospeševalna, servisna), po drugi strani pa delovna področja posameznih ministrstev (stvarna pristojnost). Delovna področja so lahko urejena na splošnejši način, tako da se podrobnosti lahko uredijo v podzakonskem predpisu.

7Zakon določa tudi sestavo in delovanje Vlade. S sestavo Vlade je mišljeno število ministrov in področja, ki jih posamezni ministri pokrivajo (so zanja politično odgovorni). Glede na to, da Ustava ne govori izrecno o številu ministrov (za razliko od ministrstev), bi bilo ustavno dopustno, če bi zakon določil število ministrov v razponu od najmanjšega do največjega možnega in določil temeljna področja (resorje oziroma ministrstva), ki bi jih lahko predsednik Vlade dodeljeval posameznim ministrom. Toda predsednik Vlade bi moral najkasneje ob predlaganju kandidata za ministra jasno povedati, katere ministrske funkcije (katere resorje) predvideva za posamezne kandidate.

8Zakon lahko določi tudi možnost imenovanja ministrov brez delovnega področja (resorja), pri čemer ni potrebno, da bi natančno določil njihovo število. Vloga teh ministrov je lahko koordinacija resorjev in pomoč predsedniku Vlade pri opravljanju funkcije, ne morejo pa voditi upravnega resorja.

9Sestava Vlade in organizacija državne uprave (ministrstva) se običajno v veliki meri prekrivata, tako da vsak minister vodi določeno ministrstvo. Iz primerjalnih ureditev so znani primeri, ko en minister vodi več ministrstev oziroma ko eno ministrstvo vodita dva ali več ministrov. Naša Ustava sicer v 1. odst. 114. člena nakazuje na vez med ministrom in ministrstvom, ko uporabi izraz »svoje ministrstvo«. Kljub temu menimo, da lahko en minister vodi več ministrstev (če je za področja, za katera je imenovan, pristojnih več ministrstev) oziroma da se lahko zakonska določitev ministrskih funkcij (po področjih) in ministrstev med seboj razlikujeta.

10Ustava zahteva tudi zakonsko ureditev delovanja Vlade. To pomeni, da morajo biti bistvena vprašanja delovanja Vlade (npr. način sprejemanja odločitev) urejena v zakonu. Podrobnosti delovanja Vlade (postopek sprejemanja odločitev) lahko Vlada uredi s svojim poslovnikom.