Komentar
Miroslav Mozetič, 2002
1Z izrazom referendum označujemo obliko neposrednega odločanja volivcev o ustavi, zakonih ali drugem pravnem aktu in o drugih pomembnih družbenih vprašanjih. Gre za pravico vseh državljanov z volilno pravico, da neposredno sodelujejo pri upravljanju javnih zadev (3. in 44. člen, glej tudi komentar k tema členoma) tako, da s splošnim glasovanjem odločijo o posameznem pravnem aktu zakonodajnega (postavodajnega) telesa (Kaučič–1992, s. 70–75; Kaučič–1994; Grad–1996, s. 234–248; Grad–2000, s. 19–25).
2V tem členu Ustave je v najbolj temeljnih obrisih urejen zakonodajni referendum (1. odst.), ki se na podlagi njegovega 4. odstavka podrobneje ureja v posebnem Zakonu o referendumu in ljudski iniciativi – ZRLI. Ustava ureja posebej še ustavnorevizijski referendum (170. člen) in poseben referendum v postopku ustanavljanja občin (2. odst. 139. člena). Zakon o lokalni samoupravi – ZLS ureja neposredno odločanje v občinah (lokalni referendum).
3Zakonodajni referendum je oblika neposrednega odločanja volivcev o sprejemu ali spremembi zakona, za katerega je sicer pristojno predstavniško telo (DZ). DZ lahko o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum (1. odst. 90. člena). ZRLI je uredil dve obliki zakonodajnega referenduma: predhodni referendum in naknadni referendum (9. člen ZRLI). Pri predhodnem referendumu se volivci vnaprej izjavijo o posameznih vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, ki je v zakonodajnem postopku v DZ. Pri naknadnem referendumu volivci potrdijo ali zavrnejo zakon, ki ga je DZ že sprejel, ni pa še začel veljati (naknadni potrditveni referendum). Zakon ureja tudi posvetovalni referendum, ki ga DZ lahko razpiše o vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki so širšega pomena za državljane (26. do 29. člen ZRLI). Zakon pa ne ureja naknadnega razveljavitvenega referenduma (ta se lahko opravi v določenem času po tem, ko je zakon že v veljavi in se s takim referendumom razveljavi veljaven zakon) in zakonodajnega referenduma, vezanega na ljudsko iniciativo.
4Zakonodajni referendum se lahko razpiše o kateremkoli vprašanju, ki je predmet zakonskega urejanja ali o kateremkoli zakonu, ne glede na predmet urejanja, saj Ustava ne postavlja omejitev. Tako stališče izhaja iz OdlUS IV, 4, U-I-47/94, Ur. l. 13/95, kjer je US razveljavilo 10. člen ZRLI, ki je določal, da ni mogoče razpisati zakonodajnega referenduma za nekatere zakone zaradi njihove vsebine (zakoni, sprejeti po hitrem postopku, zakoni, ki se nanašajo na proračun, zakoni, s katerimi se ratificirajo mednarodne pogodbe). US je ugotovilo, da niti 44. člen niti 90. člen Ustave ne dovoljujeta zakonodajalcu omejevanja ustavne pravice z izključitvijo referenduma za določene vrste zakonov. Takšna izključitev bi bila mogoča le zaradi varstva pravic drugih preko varstva javnega interesa, vendar le, če je tako omejevanje v skladu s tako imenovanim načelom sorazmernosti. Posebno obliko omejitve oziroma izključitve referenduma ureja 12. a člen ZRLI. Ta določa, da DZ ne sme razpisati zakonodajnega referenduma, ki se nanaša na volitve v DZ v obdobju enega leta pred rednimi volitvami v DZ. US je navedeno določbo opredelilo kot poseg v človekove pravice, vendar pa presodilo, da je poseg ustavno dopusten in v skladu z načelom sorazmernosti (3. odst. 15. člena). V obrazložitvi odločbe je tudi navedlo, da je mogoče 12. a člen razlagati le tako, da se nanaša le na predhodni zakonodajni referendum, kar pomeni, da omejitev ne velja za naknadni zakonodajni referendum (OdlUS IX, 21, U-I-276/96, Ur. l. 24/2000).
5Zakonodajni referendum je fakultativen, saj ga Ustava ne predpisuje kot obveznega za sprejem ali spremembo kateregakoli zakona. DZ razpiše referendum le na pobudo oziroma zahtevo. Tako DZ lahko razpiše referendum na lastno pobudo ali na zahtevo najmanj tretjine poslancev, DS ali 40.000 volivcev (2. odst. 90. člena). V primeru razpisa referenduma na lastno pobudo lahko njegov razpis predlaga vsak poslanec (2. odst. 11. člena ZRLI). O razpisu referenduma odloča DZ. V primeru pravilno vložene zahteve pa je DZ dolžan razpisati referendum.
6DZ je vezan na izid referenduma (1. odst. 90. člena Ustave in 25. člen ZRLI). Ta določba velja za zakonodajni referendum in ne za posvetovalni referendum (29. člen ZRLI). Vprašanje vezanosti DZ na izid referenduma je različno pri predhodnem in različno pri naknadnem referendumu. Če je zakon na naknadnem referendumu potrjen, se razglasi in objavi. Če zakon ni potrjen, ni prišlo do sprejema zakona, zakona ni. Zato je vezanost DZ določena negativno (prepovedno). ZRLI prepoveduje DZ, da bi eno leto po izvedbi referenduma sprejel (drug) zakon, ki bi bil v nasprotju z izidom referenduma ali da bi v istem času ponovil referendum o istem vprašanju (3. odst. 25. člena ZRLI). Enako velja tudi pri predhodnem referendumu, če glasovanje ni potrdilo predlaganih rešitev, ki naj bi se uredile v zakonu, če je torej bil referendum uperjen proti sprejemu določenih zakonskih rešitev. DZ ne sme vgraditi takih rešitev v zakon eno leto po izvedbi referenduma, niti v istem času ponoviti referenduma o istem vprašanju (glej OdlUS VII, 180, U-I-12/97, Ur. l. 82/98). Če predhodni referendum uspe, če so predlagane rešitve na referendumu potrjene, jih je DZ dolžan vgraditi v zakon. Gre za pozitivno vezanost, ki nalaga DZ, da sprejme zakon s točno določeno vsebino. V tej zvezi se je pojavilo vprašanje, ali so poslanci res dolžni sprejeti tak zakon in ali ni morda ta določba v neskladju z neodvisnostjo poslancev (1. odst. 82. člena) ter vprašanje, kako prisiliti poslance, da sprejmejo takšen zakon. Vprašanje je bilo, ali gre le za moralno (ali politično obveznost) poslancev, ali je ta obveznost tudi pravna. Iz OdlUS VII, 180 izhaja, da gre za pravno vezanost DZ na izid referenduma. US je namreč presodilo, da je ZRLI v neskladju z Ustavo, ker ne določa roka, v katerem je DZ dolžan po sprejemu predloga na predhodnem referendumu sprejeti zakon, s katerim uveljavi rešitev, sprejeto na referendumu. V obrazložitvi je US navedlo: »Ustavna določba, da je DZ vezan na izid referenduma, pomeni, da mora DZ referendumsko odločitev obvezno preliti v zakon. Vezanost ni zgolj politična oziroma moralna, temveč je tudi pravna. DZ mora obvezno sprejeti zakon, v katerem uzakoni referendumsko odločitev. Če bi DZ določbo o vezanosti prekršil (npr. tako, da bi sprejel zakon z vsebino, ki bi nasprotovala referendumski odločitvi, ali tako, da zakona, ki ureja materijo, o kateri se je odločalo na referendumu, sploh ne bi sprejel), potem bi ustavnost odločitev zakonodajnega organa po Ustavi nadziralo US, ki ima za primere kršitev Ustave na voljo tudi različne sankcije (razveljavitev zakona, ugotovitev protiustavnosti, naložitev odprave protiustavnosti). Pravna vezanost zakonodajnega organa je normalen pojav v vsakem ustavnem sistemu, v katerem obstaja hierarhija med ustavnimi in zakonskimi normami.« Novela ZRLI (Ur. l. 59/2001) odpravlja neskladje z Ustavo in določa rok enega leta, v katerem je DZ dolžan sprejeti odločitev, s katero se uveljavi referendumski izid. Če so v tem času volitve v novi DZ, teče rok enega leta od konstituiranja novega DZ. Seveda pa je odgovornost posameznega poslanca, da spoštuje izid referenduma, le moralna in politična, kar pomeni, da zoper posameznega poslanca lahko uveljavljajo sankcije le volivci na naslednjih volitvah (če seveda na njih kandidira).
7Pobudo volivcem za razpis zakonodajnega referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov. Pobuda mora vsebovati opredeljeno zahtevo, v kateri mora biti jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, biti mora obrazložena in podprta s podpisi 4.000 volivcev (13. in 14. člen ZRLI). Pobuda se izroči predsedniku DZ, ki o vloženi pobudi najpozneje v treh dneh obvesti ministrstvo, pristojno za vodenje volilne pravice, in določi rok, v katerem se zbirajo podpisi volivcev za podporo zahtevi za razpis referenduma (4. odst. 13., 2. odst. 17. in 2. odst. 21. člena ZRLI).
8Pobuda oziroma zahteva za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma se vloži od dneva, ko je predlog zakona predložen DZ, do začetka tretje obravnave predloga zakona, za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma pa najkasneje v sedmih dneh po sprejemu zakona (1. odst. 17. in 1. odst. 21. člena ZRLI). Če je vložena pobuda oziroma zahteva za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma, DZ prekine zakonodajni postopek do izteka roka za zbiranje podpisov podpore oziroma do izvedbe referenduma in ga nato nadaljuje glede na to, ali je referendum razpisan ali ne in glede na to, kakšen je bil rezultat referenduma. Pri vloženi pobudi oziroma zahtevi za razpis naknadnega referenduma DZ zadrži razglasitev in objavo zakona do izteka roka za zbiranje podpisov oziroma do izvedbe referenduma. Po izteku roka za zbiranje podpisov oziroma po izvedbi referenduma pa zakon pošlje v objavo, če je bil na referendumu potrjen ali če sploh ni bilo referenduma, sicer se šteje, da zakon ni bil sprejet.
9V dosedanji praksi je predsednik DZ večkrat zahteval od pobudnikov dopolnitev oziroma popravke pobud ali celo zavrnil določitev roka za zbiranje podpisov, čeprav mu zakon izrecno ne daje takšnega pooblastila. Zato sta se postavili dve vprašanji: prvo, ali ima predsednik DZ sploh pravico to storiti (zavrniti pobudo) in drugič, kakšna so pravna sredstva zoper njegovo odločitev. Iz ustavnosodne prakse izhaja, da je predsednik DZ pooblaščen ocenjevati, ali pobuda izpolnjuje pogoje, določene v ZRLI in da ima njegova odločitev naravo posamičnega akta, zoper katerega je zagotovljeno pravno varstvo po 157. členu. US je v sklepu OdlUS IX, 255, U-I-346/98 z dne 26. 10. 2000 navedlo: »Pobudnikovo stališče, da Predsednik DZ ni pristojen ocenjevati vložene pobude volivcem za razpis referenduma, ni pravilno. ZRLI o tem nima posebnih določb (pravna praznina). V DZ se je ob smiselnem upoštevanju Poslovnika DZ uveljavila praksa, da je predsednik DZ pristojen ocenjevati, ali pobuda izpolnjuje zakonske predpostavke. O ustavnosti in zakonitosti take prakse US nima pomislekov. Seveda pa lahko nastane vprašanje, ali je predsednik DZ pri sprejemu take odločitve prekoračil pooblastila oziroma ravnal protiustavno in nezakonito. Takšna odločitev predsednika DZ ima pravno naravo posamičnega akta in mora biti vročena pobudniku. Zoper takšno odločitev je pobudniku volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Pobudnik torej lahko, če meni, da je predsednik DZ s svojo odločitvijo kršil zakon ali celo posegel v njegovo ustavno pravico, začne ustrezen postopek pred pristojnim upravnim sodiščem. Prav tako lahko pobudnik, ki je začel ustrezen postopek, predlaga sodišču, naj začasno odloži izvršitev izpodbijanega akta oziroma odredi prekinitev zakonodajnega postopka do izdaje sodne odločbe. Po izčrpanju pravnih sredstev lahko pobudnik vloži ustavno pritožbo po 50. členu ZUstS. Na ta način je pobudniku volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zagotovljeno ustrezno sodno varstvo. Šele če bi se v navedenih postopkih izkazalo, da je Predsednik DZ s svojo odločitvijo kršil zakon oziroma ustavne pravice pobudnika, bi pobudnik lahko vložil pobudo za oceno ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet zakon, katerega posamezna vprašanja so bila predmet pobude oziroma zahteve za razpis referenduma.«
10Pravico do pravnega varstva zoper odločitve predsednika DZ je US priznalo tudi v OdlUS V, 68, Up-62/96 z dne 14. 4. 1996, v OdlUS VI, 93, Up-254/97 z dne 22. 10. 1997 in v OdlUS VII, 93, U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998. V zvezi s pravnim varstvom zoper odločitve predsednika DZ pa je ostalo odprto vprašanje zadržanja teka zakonodajnega postopka. V praksi se dogaja, da DZ takoj nadaljuje z zakonodajnim postopkom, kar postavlja učinkovitost pravnega varstva pod vprašaj. V zvezi z naknadnim zakonodajnim referendumom pa se je kot sporno postavilo vprašanje, od kdaj se šteje rok sedmih dni po sprejemu zakona (1. odst. 21. člena ZRLI), če je vložen na zakon suspenzivni veto, ali od prvega glasovanja o zakonu ali od ponovljenega glasovanja na zahtevo DS. Novela zakona to vprašanje rešuje in določa, da se rok šteje od dneva ponovnega odločanja ( glej tudi U-I-104/01 z dne14. 6. 2001).
11DZ je dolžan na zahtevo 40.000 volivcev, DS in tretjine poslancev razpisati referendum, vendar pa tega ni dolžan, če meni, da je v zahtevi postavljeno vprašanje nejasno ali da je vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo ali da bi z odložitvijo sprejetja ali uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona lahko nastale protiustavne posledice (15. in 16. člen ZRLI). Če je vprašanje nejasno ali če je pobuda neobrazložena, DZ najprej pozove pobudnika, da odpravi napake. Če pobudnik napak ne odpravi ali če vztraja pri nejasnem vprašanju ali ne dopolni pobude, jo DZ (in ne predsednik DZ) s sklepom zavrne in ne razpiše referenduma. Pobudnik lahko v osmih dneh vloži zoper sklep DZ na US zahtevo za preizkus odločitve DZ (15. člen ZRLI). Če pa DZ meni, da je vsebina pobude volivcem za zbiranje podpisov za vložitev zahteve za razpis referenduma ali vsebina zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo ali da bi z odložitvijo sprejetja ali uveljavitve zakona ali zaradi zavrnitve zakona lahko nastale protiustavne posledice, zahteva, naj o tem odloči US. US odloči o zahtevi v petnajstih dneh (16. člen ZRLI).
12Odločitev na referendumu je sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so glasovali (4. odst. 90. člena Ustave). Ustava ne določa posebnega kvoruma za veljavnost izvedbe referenduma (to določa le za ustavnorevizijski referendum, 2. odst. 170. člena). Referendum je torej veljaven ne glede na to, koliko volivcev se ga je udeležilo. Zakonodajalec je z novelo ZRLI-A (Ur. l. 38/96) določil poseben kvorum za veljavnost referenduma v primerih, če se izvede o zakonih, ki se po Ustavi sprejemajo z dvotretjinsko večino (2. odst. 23. člena), vendar je US navedeno določbo kot neustavno razveljavilo (OdlUS V, 124, U-I-266/96, Ur. l. 43/96).
13Zakon podrobno ureja tudi postopek za izvedbo referenduma. V praksi sta se pojavili dve sporni vprašanji, obe vezani na primere, ko je istočasno in na isti zakon (ista vprašanja) vloženih več med seboj konkurirajočih predlogov (pobud ali zahtev) za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma. Gre za vprašanje, ali naj se referendum razpisuje sukcesivno (po posameznih predlogih) ali sočasno (o vseh predlogih skupaj). Pri sočasni izvedbi več referendumov pa se pojavi vprašanje ugotavljanja izida oziroma ugotavljanja, kateri referendum je uspel. US je pri presoji ustavnosti ZRLI odločilo, da se morajo hkrati izvesti referendumi o vseh vprašanjih, ki naj bodo predmet referenduma, vsebovanih v vseh pobudah ali zahtevah za razpis referenduma in se urejajo z istim zakonom, če so vložene do sprejetja akta o razpisu zakonodajnega referenduma, glede vseh pa so izpolnjeni pogoji iz 15. in 16. člena ZRLI, in da je DZ v primeru, če je sprejeta odločitev na dveh ali več referendumih, vezan na izid tistega, ki je dobil največji odstotni delež glasov “za” v celotnem številu volivcev, ki so glasovali na posameznem referendumu (OdlUS V, 99, U-I-201/96, Ur. l. 34/96). DZ je z Zakonom o spremembah in dopolnitvah ZRLI obe sporni vprašanji uredil (4. in 5. člen novele zakona oziroma 19. in 46. člen osnovnega zakona), vendar pa je US pri ponovni presoji ZRLI presodilo, da so določbe o načinu glasovanja in o ugotavljanju izida referenduma, kot jih je določila novela zakona, v neskladju z ustavo in jih je razveljavilo (OdlUS V, 124, U-I-266/96, Ur. l. 43/96). DZ je nato sprejel poseben Zakon o načinu glasovanja in o ugotavljanju izida glasovanja na referendumu o volilnem sistemu (Ur. l. 57/96), ki pa je veljal le za izvedbo referendumov o volilnem sistemu (glej tudi OdlUS V, 180, U-I-52/96 z dne 19. 12. 1996). Tako lahko le ugotovimo, da kljub odločbi US DZ še ni ustrezno dopolnil ZRLI in zato, vprašanje, kateri od več sočasno izvedenih referendumov je uspel, še nima odgovora v zakonski formi (na tem mestu naj opozorimo tudi na dejstvo, da je Vlada v juliju 2001 pripravila predlog za začetek postopka za spremembo Ustave, ki vsebuje tudi spremembo tega člena).
Literatura k členu:
Glej 81. člen.