Miroslav Mozetič, 2002

1Postopek, po katerem DZ sprejema zakone, se imenuje zakonodajni postopek in mora biti natančno urejen s predpisi. Načela zakonodajnega postopka so v temeljih urejena v Ustavi, podrobno pa ureja zakonodajni postopek Poslovnik DZ – PoDZ. Med temeljna načela štejemo zlasti načelo javnosti, načelo stopnjevitosti ali večfaznosti, načelo samostojnosti DZ pri sprejemanju zakona, načelo pisnosti, načelo ekonomičnosti in načelo zbornosti (Igličar, s. 64–67).

2V tem členu Ustave je določeno načelo večfaznosti zakonodajnega postopka, dejanska uporaba katerega pa je prepuščena odločitvi DZ. DZ lahko s Poslovnikom določi tudi drugače; lahko torej določi tudi, da se zakoni sprejemajo po enofaznem postopku. Ustava določa visoko stopnjo avtonomije DZ pri sprejemanju zakonov. Izrecno določa le kvorum in minimalno večino za sprejemanje zakonov, upravičence za vložitev predloga zakona ter obvezno razglasitev in objavo sprejetega zakona (86., 88., 91. in 154. člen), vse ostalo je prepuščeno PoDZ, ki ga mora DZ sprejeti z dvotretjinsko večino navzočih poslancev (94. člen).

3Poslovnik DZ ureja zakonodajni postopek v členih 174 do 213. Postopek je razdeljen v tri faze, prvo, drugo in tretjo obravnavo zakona (uporablja se tudi izraz tri branja – prvo, drugo in tretje branje). Praviloma se vsaka obravnava opravi posebej, na posebni seji DZ (redni zakonodajni postopek; 183. do 197. člen PoDZ). Izjemoma, kadar to zahtevajo izredne potrebe države, interesi obrambe ali naravne nesreče, DZ sklene, da se vse tri obravnave združijo in opravijo na isti seji (hitri postopek; 201. do 204. člen PoDZ). Posebna oblika hitrega postopka je tudi skrajšani postopek (204. a člen PoDZ), ki se po sklepu DZ lahko uporabi, če gre za manj zahtevne spremembe, uskladitve, dopolnitve ali razveljavitve zakonov ali posameznih njihovih določb in postopka ratifikacije mednarodnih pogodb (213. člen PoDZ). PoDZ posebej ureja tudi postopek spreminjanja obvezne razlage zakona (208. do 212. člen). Po postopku za sprejem zakona sprejme DZ tudi svoj poslovnik in nacionalni program (podrobneje glej pri: Igličar in Grad–2000, s. 201–220).

4DZ ne sprejema samo zakonov, temveč še vrsto drugih aktov, med katerimi je gotovo najpomembnejši državni proračun. Postopek za sprejemanje proračuna ureja PoDZ v členih 215 do 228. V 229. členu ureja PoDZ postopek za sprejem drugih aktov DZ (nacionalni program, deklaracija, resolucija, priporočilo, odlok, sklep).

5V zvezi z zakonodajnim postopkom, pa tudi s postopkom sprejemanja drugih splošnih aktov (tudi posamičnih) se postavljajo vprašanja pravnih sankcij zoper DZ, če ne spoštuje predpisanega postopka, če torej krši postopek. Kot smo ugotovili, ureja nekatera temeljna načela postopka že Ustava, večji del postopkovnih pravil ureja Poslovnik DZ, nekaj postopkovnih pravil najdemo tudi v nekaterih zakonih (npr.: Zakon o referendumu in ljudski iniciativi – ZRLI in Zakon o postopku za ustanovitev občin in določitev njihovih območij – ZPUODO).

6Kršitev postopkovnih pravil povzroči, da sta splošni in posamični pravni akt v tolikšni meri pravno nepravilna, da ju je treba razveljaviti ali pa celo odpraviti. Seveda pa vsaka kršitev še ni razlog za navedene sankcije. V zvezi s posamičnimi akti je uveljavljeno razločevanje na bistvene in nebistvene kršitve; bistvene kršitve teorija dalje razločuje na absolutne in relativne kršitve. Podobno naj bi bilo tudi s kršitvami tistih postopkovnih pravil, ki se nanašajo na sprejemanje splošnih pravnih aktov. (Pavčnik–1997, s. 156, 157; Krivic, s. 88–96).

7Gre predvsem za vprašanji, kršitve katerih norm (predpisov) lahko privedejo do uporabe sankcij in kdo jih lahko izreka. O ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so splošni pravni akti sprejeti, odloča US. ZUstS določa v 3. odstavku, da odloča US pri obravnavanju zadev iz svoje pristojnosti tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili zakoni, podzakonski predpisi, predpisi lokalnih skupnosti in splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil, sprejeti. Iz te določbe izhaja, da je US pristojno presojati ne le, ali so navedeni splošni akti po svoji vsebini skladni z Ustavo (če gre za zakone) ali z Ustavo in z zakoni (če gre za podzakonske predpise), temveč tudi, ali so bili sprejeti po postopku, ki je bil skladen z Ustavo in zakoni. Tako je US v OdlUS VII, 93, U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 navedlo, da zakonske določbe niso protiustavne samo, kadar je njihova vsebina v neskladju z Ustavo, ampak so lahko protiustavne tudi zaradi kršitev postopka njihovega sprejemanja.

8V isti zadevi je US sprejelo tudi stališče, da o ustavnosti ali zakonitosti postopka, po katerem je splošni pravni akt sprejet, lahko odloča bodisi ob tem, ko odloča o ustavnosti ali zakonitosti posamezne določbe predpisa (o vsebini predpisa), ali pa odloča samo o ustavnosti ali zakonitosti postopka (ne da bi obenem odločalo o vsebini predpisa; glej tudi OdlUS IV, 98, U-I-119/95, Ur. l. 64/95 in OdlUS VI, 127, U-I-246/97, Ur. l. 65/97). V postopku pred US je torej mogoče izpodbijati samo vsebino predpisa ali samo postopek, po katerem je bil predpis sprejet, ali oboje hkrati.

9US je v dosedanji praksi jasno uveljavilo stališče, da se glede postopka sprejemanja zakona presoja le ustavnost postopka, skladnost z drugim zakonom in poslovnikom DZ pa le, če gre pri tem tudi za kršitev ustavnih norm. Smiselno enako je stališče glede presoje ustavnosti in zakonitosti postopkov sprejemanja podzakonskih predpisov. Presoja se le skladnost z določbami postopka, ki so urejene v Ustavi ali zakonih, ne pa v drugih podzakonskih predpisih (glej zadevi: OdlUS VIII, 265, U-I-215/96, Ur. l. 101/99 in OdlUS IX, 282, U-I-409/98 z dne 30. 11. 2000).

10V OdlUS III, 84, U-I-135/92, Ur. l. 44/94, kjer je US presojalo ustavnost 39. člena Zakona o poslancih – ZPos, je US zavzelo določeno stališče tudi do večfaznosti zakonodajnega postopka. V 13. tč. obrazložitve navaja: »US končno še opozarja, da ni v skladu s 1. členom (demokratična narava državne ureditve) in z 2. členom (pravna država), če pri zakonskem urejanju tako občutljivih vprašanj, kot so posebne ugodnosti in pravice članov zakonodajnega telesa (poslancev), niso v vseh fazah postopka podane jasne in javnosti dostopne utemeljitve posameznih odločitev. To se je zgodilo ob nastajanju izpodbijane določbe. Določba sama se je pojavila šele v fazi predloga zakona, ta pa ni bil objavljen v Poročevalcu SRS; v obrazložitvi predloga zakona, ki ga je pripravila Komisija Skupščine RS za volitve, imenovanja in administrativne zadeve, je 39. člen le kratko povzet, obrazložen pa ne. Tudi v drugih gradivih o obravnavah zakona v delovnih telesih in zborih skupščine ni mogoče najti ali iz njih vsaj posredno razbrati obrazložitve oziroma utemeljitve izpodbijane določbe.« Poudariti je treba, da je bil v konkretni zadevi razlog za razveljavitev izpodbijanega člena njegova vsebinska neskladnost z načeli pravne in socialne države (2. člen) in da iz obrazložitve povzeto stališče US ni bilo odločilni razlog (gre za t. i. “obiter dictum”, na kar kaže tudi uvodni del prvega stavka. “US končno še opozarja […].”). Ne glede na to pa je US v konkretni zadevi postavilo precej jasno stališče: “Ni v skladu s 1. členom (demokratična narava državne ureditve) in z 2. členom (pravna država), če pri zakonskem urejanju tako občutljivih vprašanj, kot so posebne ugodnosti in pravice članov zakonodajnega telesa (poslancev), niso v vseh fazah postopka podane jasne in javnosti dostopne utemeljitve posameznih odločitev.” V kasnejših postopkih US pri presoji zakonodajnega postopka ni več uporabilo navedenega stališča. Zato lahko le ugibamo, ali je navedeni kriterij presoje namenjen le za presojo postopka zakonskega urejanja “tako občutljivih vprašanj, kot so posebne pravice (privilegiji) poslancev”, ali bi ga bilo možno postaviti kot splošno merilo za presojo zakonskega postopka urejanja vseh zelo občutljivih vprašanj, zlasti tistih, ki posegajo v (temeljne) pravice in obveznosti posameznikov ali pravnih oseb.

11DZ sprejema tudi posamične pravne akte (voli in imenuje vrsto funkcionarjev ali daje soglasja k njihovim imenovanjem), pa tudi predsednik DZ sprejema nekatere odločitve, ki imajo značaj posamičnih pravnih aktov. Ker gre za posamične pravne akte, imajo prizadete osebe na pravice ali obveznosti, na katere se ti akti nanašajo ali jih zadevajo, pravico do ustreznega sodnega varstva, ki ga določa posamezen predpis ali pa, kot rezervno sodno varstvo, varstvo v upravnem sporu po 2. odst. 157. (kot najpogostejši so se pred US pojavljali spori v zvezi z akti (dopisi) predsednika DZ, s katerimi je zavračal pobude za zbiranje podpisov za dajanje podpore zahtevi za uvedbo zakonodajnega referenduma; glej OdlUS IX, 255, U-I-346/98 z dne 26. 10. 2000).