Miroslav Mozetič, 2002

1DZ je predstavniško telo državljanov, ki sprejema najpomembnejše družbene odločitve. Odločitve praviloma sprejema v obliki splošnih pravnih aktov. Vsebina splošnih pravnih aktov so pravna pravila, ki določajo, kako naj se pravni subjekti vedejo in ravnajo v družbenih razmerjih. Predmet pravnega urejanja so družbena razmerja. Tipični splošni pravni akti so Ustava, zakoni in podzakonski pravni akti (uredbe, pravilniki, odloki ipd.). V tem vrstnem redu je postavljena tudi njihova hierarhija. Ustava je najvišji normativni pravni akt in kot taka hierarhično nadrejena zakonu (in vsem podzakonskim predpisom), zakon pa je nadrejen podzakonskim predpisom (153. člen). Glede na formalno hierarhijo normativnega pravnega akta je določena tudi pristojnost za njihovo sprejemanje (normodajalec, postavodajalec), ki jo določa najvišji normativni pravni akt, Ustava. Najpomembnejše pravne akte (Ustavo in zakone) sprejema ustavodajalec oziroma zakonodajalec, podzakonske pravne akte pa praviloma izvršilna veja oblasti – vlada in ministrstva (o ustavodajnem ali ustavno revizijskem postopku glej komentar k členom 168 do 171). Formalni hierarhiji pravnih aktov bi morala ustrezati tudi vsebina (materija) pravnega akta (Pavčnik–1997, s. 159 in nasl.). Gre za vprašanje, kaj naj bo urejeno v Ustavi (tvarina ustave), kaj je prepuščeno in/ali mora biti urejeno z zakonom, kaj pa je materija podzakonskega urejanja.

2Iz razvoja sodobnega parlamenta in njegovega položaja v organizaciji državne oblasti izhaja, da opravlja DZ (parlament) zakonodajno funkcijo v celoti (Grad–2000, s. 179). DZ je edini zakonodajalec (pri tem zanemarimo skromno in zapleteno zakonodajno možnost, ki jo omogoča Ustava volivcem s pomočjo referenduma).

3Pomembno vprašanje je, kaj naj bo (je lahko ali mora biti) vsebina zakona. Katera družbena razmerja in do kakšne podrobnosti naj se urejajo z zakoni. Ustava na ta vprašanja ne daje natančnega odgovora, saj ne določa izrecno obsega in vsebine zakonske pristojnosti DZ. Ustava le v posameznih členih napotuje na zakonsko urejanje določenih vprašanj. V naravi stvari je, da zakoni kot osrednji splošni pravni akti urejajo vse tiste zadeve, ki so poglavitne, temeljne, osrednje za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembne, da bi bile urejene že v Ustavi. Toda tudi tiste zadeve, ki so v Ustavi že urejene, praviloma zahtevajo določeno zakonsko urejanje. Zato Ustava na več mestih zapoveduje zakonodajalcu, da mora določena vprašanja zakonsko urediti (npr.: 1. odst. 120. člena, 1. odst. 126. člena, 2. odst. 135. in 137. člena), pooblašča zakonodajalca, da zakonsko uredi določene zadeve (npr.: 3. odst. 32. člena, 2. odst. 43. člena, 1. odst. 159. člena) ali zakonodajalcu prepoveduje, da posega na nekatera področja (npr.: 1. in 2. odst. 15. člena; podrobneje glej pri: Pavčnik–1997, s. 194–210; Grad–1997, s. 39–45).

4Ustava določa, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave (1. odst. 15. člena). Zakonu je dopuščeno, da uredi le način uresničevanja temeljnih pravic, če to določa Ustava ali je nujno zaradi same narave posamezne temeljne pravice (2. odst. 15. člena). Posegi v temeljne pravice (omejitve) so dovoljeni le z zakonom, zaradi varstva pravic drugih ali/in v primerih, ki jih določa Ustava. Sklenemo lahko, da Ustava sprejema pravice in dolžnosti pravnih subjektov kot merilo za določanje vsebine (materije) zakonov. Kolikor že Ustava ne določa pravic in obveznosti pravnih subjektov (zlasti II. in III. poglavje), jih lahko določa le zakon (87. člen). Člen 87 izrecno določa, da sme DZ določati pravice in obveznosti državljanov samo z zakonom. V bistvu ne gre za določanje zakonske pristojnosti DZ (da DZ sprejema zakone), temveč za ustavno zahtevo, da se pravice in dolžnosti državljanov (kolikor niso določene že v ustavi) smejo določati samo z zakonom in ne z podzakonskimi predpisi. Ta obveznost ne velja za urejanje ostalih družbenih razmerij (če torej ne gre za določanje pravic in obveznosti državljanov). Tako stališče izhaja tudi iz odločbe US (OdlUS VI, 46, U-I-40/96, Ur. l. 24/97), v kateri navaja: „Namen te določbe (87. člena), ki vsebuje formalno obveznost za DZ, je v tem, da zagotovi, da pravne norme, ki na originaren način urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, nastajajo v obliki zakonov. To pa ne velja za tiste odločitve, ki ne določajo pravic in obveznosti pravnih subjektov.” S tem je seveda posredno določena tudi pristojnost DZ, saj zakone sprejema DZ, podzakonske predpise pa praviloma izvršilna veja oblasti. Ali še drugače, pravice in obveznosti državljanov in drugih pravnih oseb ureja lahko le DZ in to le v obliki zakona (in ne v obliki drugih aktov DZ).

5Pri ustavnosodni kontroli se pogosto postavlja vprašanje ustavnosti zakonov, izdanih na podlagi 2. in 3. odst. 15. člena in ustavnosti podzakonskih predpisov, ki posegajo v zakonsko pristojnost DZ (87. člen). V obeh primerih gre tudi za vprašanje formalne pristojnosti za urejanje pravic in obveznosti državljanov – za vprašanje pravno pravilne razmejitve pristojnosti med ustavodajnim, zakonodajnim in podzakonodajnimi organi (Pavčnik, s. 104; glej tudi komentar k 15. in 120. členu).