Urška Prepeluh Magajne, 2011

45Pozitivnopravna opredelitev informacij javnega značaja je izredno težavno vprašanje. Večina tujih pravnih ureditev namesto tega raje uporabi negativen pristop in z določitvijo izključitev in izjem določi, katere informacije niso javne. ZDIJZ vzpostavlja domnevo, da so javnega značaja vse informacije, ki se nahajajo v posesti zavezanih subjektov. Zavezanec lahko to domnevo izpodbije, če dokaže, da je v njegovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave. Informacija se lahko nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, dejavnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Izjemoma je v Sloveniji že ex lege iz te opredelitve izvzeto arhivsko gradivo, ki ga pristojni arhivi hranijo v okviru javne arhivske službe v skladu z zakonom, ki ureja arhive (člen 4/2 ZDIJZ).

46»Informacija javnega značaja je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.« (člen 4/1 ZDIJZ). Zakon s tem postavlja tri temeljne kriterije, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja: (1) iti mora za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, (2) nahajati se mora v neki materializirani obliki in (3) organ mora z njo razpolagati. Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, s. 209–220.

47Prvi kriterij, da informacija izvira iz delovnega področja organa, pomeni, da gre za informacijo, ki jo je organ izdelal pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Odločilno je, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti organa, ki jih urejajo javnopravni predpisi, pri čemer to vključuje tako njegovo oblastno odločanje kot tudi neoblastno zagotavljanje določenih storitev. Pomembno je le, da se te javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa (sodba Vrhovnega sodišča I-Up-122/2006 z dne 25. 4. 2007) (tako npr. bodo a contrario izvzeta povsem zasebna pisanja uradnikov, ki nimajo nobene zveze z njihovo funkcijo, četudi so poslana iz prostorov organa oziroma se v njih nahajajo). Definicija vključuje informacije, ki jih je organ izdelal sam ali v sodelovanju s kakšnim drugim organom ter celo, če organ pri nastanku določene informacije sploh ni sodeloval. Zadostuje, da je informacijo kakorkoli pridobil v okviru svojega dela in pristojnosti: bodisi od drugih organov, zavezanih po ZDIJZ (npr. na podlagi zakonsko predpisane dolžnosti medsebojnega obveščanja organov ali na podlagi pogodbene obveznosti koncesionarja, da koncedentu redno poroča) bodisi od zasebnopravnih subjektov, ki sploh niso zavezanci po ZDIJZ (npr. dopis nevladne organizacije ali skupine državljanov, ki ga parlament prejme v zakonodajnem postopku). Za opredelitev informacije javnega značaja je načeloma nepomembno, kdo je njen avtor, ampak je odločilen kriterij posesti (razpolaganja).[1]

48Drugi kriterij za opredelitev informacije javnega značaja je kriterij materializirane oblike, saj člen 4 ZDIJZ določa, da »se mora informacija nahajati v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva«. Zakon za takšno materializirano obliko uporablja skupni izraz »dokument«, ki je fizična pojavna oblika vsebine informacij javnega značaja. ZDIJZ pojavne oblike navaja zgolj primeroma, saj morajo biti javne informacije dostopne, ne glede na medij oziroma obliko, v kateri so shranjene. Bistveno je, da je informacija materializirana v katerikoli fizični obliki, ki se dá ponovno priklicati, saj si praktično ni mogoče zamisliti, kako bi organ upravičencu lahko posredoval informacije, ki ni kakorkoli zapisana, zabeležena ali shranjena v neki fizični obliki.[2]

49Tretji kriterij, da organ z informacijo razpolaga, v bistvu izhaja iz določbe člena 1/1 ZDIJZ, ki določa, da »ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo … organi«. Organ mora imeti določeno informacijo v svoji posesti, pri čemer gre kot posest razumeti vsakršno posedovanje, hranjenje, registriranje, evidentiranje, reproduciranje, izdelovanje, proizvajanje, obdelovanje ali predelovanje informacije s strani organa, zanj ali pri njem.[3] Zahtevo po razpolaganju z informacijo a contrario pomeni, da organu ni potrebno ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve (še) nima, kot tudi ne ponovno pridobiti, obnoviti ali nadomestiti dokumenta, ki ni (več) v njegovi posesti oziroma s katerim ne razpolaga. Zavezanci morajo dostop omogočiti samo do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, ki jih v trenutku zahteve nimajo, opravljati raziskav ter obdelovati ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi. Organ svojo dolžnost izpolni že s tem, da upravičencu posreduje informacije v takšni obliki, kot jih ima sam, četudi so te »surove« oziroma so podatki neobdelani. Tako tudi Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja v svoji odločbi 020-14/2003/4 z dne 18. 12. 2003, zoper Pravno fakulteto Univerze v Ljubljani, s. 2–3, da »… v skladu z ZDIJZ (prosilec) nima zavarovane pravice zahtevati obrazložitev posameznih informacij, njihovo analizo, komentarje ali mnenja k posameznim informacijam«, ampak »mora informacija že obstajati, in da torej ZDIJZ ne varuje dostopa do informacij, ki bodo šele nastale«. To je še zlasti pomembno v kontekstu pravice do ponovne uporabe informacij javnega značaja, kjer bi upravičenci pogosto želeli, da so prejete informacije prilagojene njihovim potrebam ter bi od organa zahtevali, da zato na javne stroške opravi dodatne raziskave ali kompleksno obdela podatke. Čeprav morajo organi informacije javnega značaja v čim večji meri zagotavljati v elektronski obliki, niso dolžni za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka, ter tudi ne nadaljevati z ustvarjanjem določenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali drugih oseb (člen 5/4 ZDIJZ). Kadar organ informacijo že ima v različnih oblikah, mora ugoditi želji upravičenca po določeni obliki, če je pretvorba zelo preprosta oziroma če je to edini način, da se dostop do dokumentov sploh omogoči, kot npr. natisniti na papir ali shraniti v elektronski obliki informacije iz dokumentov, ki se nahajajo v računalniških bazah (člen 25/1 ZDIJZ in člen 16 Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja – UPPUIJZ, Ur. l. 76/05 in 119/07).

[1] Tako tudi člen 1/2/b Konvencije SE o dostopu do uradnih dokumentov ter Priporočilo Sveta Evrope št. 2 (2002), Obrazložitveni memorandum, tč. 7. Drugače EU, ki je sicer omilila prej veljavno pravilo avtorstva (authorship rule), da lahko dostop do dokumenta odobri samo njegov avtor oziroma institucija, ki ga je sestavila, vendar pa še vedno terja, da se je z avtorjem dokumenta pred njegovim razkritjem potrebno posvetovati ter še zlasti državam članicam de facto priznava veto glede razkritja njihovih dokumentov, poslanih institucijam EU (člen 4/5 Uredbe EU). V svetu je načelo avtorstva že preživeto in ga ne srečamo več niti v evropskem političnem prostoru, omilila pa naj bi ga tudi novela Uredbe EU (prim. predlog Komisije za spremembe Uredbe EU, COM(2011) 137/final z dne 21. 3. 2011, prav tam).

[2] Tako tudi člen 3 a Uredbe EU določa, da je dokument lahko napisan na papirju, shranjen v elektronski obliki ali kot zvočni, vizualni ali audiovizualni zapis. Člen 1/2/b Konvencije SE o dostopu do uradnih dokumentov ter Priporočilo SE št. 2 (2002), načelo I, določata, da pojem »uradnega dokumenta« zajema vse informacije, zabeležene v katerikoli obliki.

[3] Tako tudi člen 2/3 Uredbe EU. Priporočilo SE št. 19 (1981) govori o vseh informacijah v posesti javnih oblasti, Priporočilo SE št. 2 (2002), Obrazložitveni memorandum, tč. 12, pa o »vseh informacijah, ki jih sestavi, prejme ali ima v posesti javna oblast«. FOIA v 5 U.S.C. § 552 (f)(2) pravi, da izraz »dokument ali katerikoli drug izraz v zakonu, ki se nanaša na informacije, vključuje katerokoli informacijo, ki bi predstavljala dokument organa v skladu s tem zakonom, kadar jih organ hrani (maintained by an agency) v kateremkoli formatu, vključno z elektronskim«.