Gregor Virant, 2002

22Test sorazmernosti ima dve stopnji. Prva se nanaša na abstraktne (zakonsko določene) razlastitvene namene. Zakon, ki na abstraktni ravni določa pogoje za dopustnost razlastitve, mora torej upoštevati zapoved tehtanja, ko določa dopustne razlastitvene namene. Druga stopnja tehtanja pa se nanaša na razlastitev v konkretnem primeru. Abstraktni razlastitveni namen ne more a priori upravičiti vsakršne razlastitve za potrebo, ki ustreza temu namenu. Pozornost je potrebno posvetiti tehtanju vseh treh elementov sorazmernosti v vsakem konkretnem razlastitvenem postopku. Zato mora vsak zakon, ki ureja razlastitev, omogočiti to tehtanje v konkretnih postopkih, oziroma zapovedati uporabo testa sorazmernosti tudi v konkretnem primeru. Prav bi bilo, da bi takšne določbe vseboval splošni razlastitveni zakon (lex generalis), drugi (področni) zakoni pa bi določili abstraktne razlastitvene namene, glede ostalih materialnih pogojev za razlastitev (in glede postopka) pa napotili na splošnega.

23Pri abstraktnem tehtanju gre zlasti za vprašanje, kateri javni interesi so sploh lahko tako “težki”, da odtehtajo razlastitev kot najhujši poseg v lastnino. Upoštevaje razvoj v svetu je treba poudariti, da se dopustni razlastitveni nameni (in abstracto) ne izčrpajo z gradnjo javne infrastrukture (javnih cest, železnic, letališč). Obstaja spekter javnih namenov, ki jih lahko razvrstimo od bolj do manj “težkih”.

24Glede na to, da gre za vrednostno odprt pravno nedoločen pojem, je težko napovedati, kakšna bo ustavnosodna in zakonodajna praksa na tem področju – katere namene bo zakonodajalec štel kot (in abstracto) zadostni pogoj za razlastitev in kakšno mejo mu bo pri tem začrtalo US. Kako daleč bo šel zakonodajalec in kako daleč mu bo pustilo US, je namreč odvisno od vrednostne presoje. Pri odločanju v parlamentu bo v vsakem obdobju odločilna sestava oziroma volja vladajoče politične koalicije. Pri odločanju US je drugače, saj sodišče odloča na podlagi strokovnih meril. Vendar se vseeno ni mogoče izogniti različnim vrednostnim gledanjem sodnikov. Nič nenavadnega ni, da se o globoko vrednostnih vprašanjih, kot je vprašanje varstva lastnine, sodniki opredeljujejo glede na svoj svetovni nazor in politična stališča. Nekateri sodniki, kot je npr. predsednik ameriškega vrhovnega sodišča Rehnquist, so znani kot zaščitniki lastnine, drugi pa kot pristaši večjega državnega intervencionizma na račun pravic posameznikov in organizacij.

25Najprej poglejmo, kateri abstraktni razlastitveni nameni sploh pridejo v poštev kot konkretizacija pojma javna korist. Ti nameni so zlasti:

• gradnja ali prevzem grajenega javnega dobra (nepremičnin v splošni uporabi),
• gradnja, vzpostavitev oziroma prevzem infrastrukturnih objektov za potrebe izvajanja gospodarskih javnih služb (javne infrastrukture),
• gradnja oziroma pridobitev objektov za potrebe obrambe,
• gradnja oziroma pridobitev objektov za potrebe negospodarskih javnih služb (zdravstvo, šolstvo, kultura, znanost),
• gradnja oziroma pridobitev objektov za potrebe državnih organov oziroma organov lokalnih skupnosti ter za potrebe diplomatskih predstavništev tujih držav,
• varovanje kulturne dediščine,
• varovanje naravnih znamenitosti in naravnega javnega dobra ter izkoriščanje naravnih virov,
• gradnja neprofitnih in socialnih stanovanj,
• varstvo pred naravnimi nesrečami (poplavami, plazovi),
• urbanistični projekti oz. uresničitev urbanističnih načrtov (prenova starih mestnih jeder, kompleksna stanovanjska gradnja, gradnja industrijskih in poslovnih kompleksov, rušenje urbanistično ali sanitarno neprimernih objektov),
• pospeševanje gospodarske rasti in zaposlovanja, skladen regionalni razvoj,
• pridobivanje zemljišč za nadomestilo za razlastitev zemljišč (kadar je potrebno razlaščencu zagotoviti nadomestilo v naravi (nadomestno zemljišče).

26Nameni niso nanizani po naključju, temveč v vrstnem redu od tistih, ki predstavljajo očitnejši javni interes, do tistih, ki so za javni interes manj “težki”. Kot rečeno: težko je napovedati, kako daleč bo v posameznih obdobjih šel zakonodajalec in kako bo na to reagiralo US. Sam menim, da med namene, katerih javna koristnost na abstraktni ravni utemeljuje razlastitev, nesporno sodijo nameni iz prvih devetih alinej. Zlasti pri namenih iz prve do pete alinee gre za eminentne in neposredne interese skupnosti. Uresničitev teh namenov ima neposredne in konkretne koristne učinke za skupnost; ti učinki se kažejo bodisi kot splošna raba ali kot zadovoljevanje javnih potreb preko izvajanja javnih služb oziroma delovanja oblastnih organov. Tudi gradnja neprofitnih in socialnih stanovanj kot funkcija javnopravnih skupnosti predstavlja tako tehten javni interes, da na abstraktni ravni lahko zadošča kot razlastitveni namen. Varovanje kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti predstavljata javni interes, ki ga je v večini primerov mogoče uresničiti z zakonskim urejanjem načina uživanja lastnine in z vzpostavitvijo varstvenih režimov za konkretne nepremičnine. Zato bo treba na teh področjih – če bodo področni zakoni predvidevali možnost razlastitve – še posebej poudariti dosledno upoštevanje načela sorazmernosti oziroma zapovedi tehtanja v konkretnih primerih. Izkoriščanje naravnih virov, ki so v lasti države (zlasti mislim na rudnine), je v večini primerov mogoče le tako, da tisti, ki izkorišča naravni vir (koncesionar) pridobi lastninsko pravico na zemljišču. S koncesijo, ki daje pravico do izkoriščanja, bo morala država zagotoviti pravico uporabe zemljišča. Za ta namen pa bo morala zemljišče najprej pridobiti v last.

27Največ dilem bo verjetno v teoriji in ustavnosodni presoji povzročal namen iz desete alinee, ki pa je povezan tudi z namenom iz enajste alinee. Zastavlja se vprašanje, ali je uresničitev planskih (urbanističnih) odločitev dovolj tehten javni interes, da lahko in abstracto utemeljuje razlastitev. Urbanistično planiranje je pomemben instrument usmerjevalne (razvojne) vloge države in lokalne skupnosti. Preko načrtovanja rabe prostora in razmestitve dejavnosti v njem zlasti lokalne skupnosti krojijo razvoj na svojem območju. Prostorska politika je eden najpomembnejših elementov lokalne politike. Izjemnega pomena je tudi na državni ravni; vendar gre tu pretežno za infrastrukturne projekte, ki so zajeti v prvi in drugi alinei namenov, naštetih v prejšnji točki.

28V primerjalnem pravu med razlastitvenimi nameni najdemo “izvršitev gradbenega namena” (85. člen nemškega zveznega gradbenega zakonika), v francoskem pravu celo ustvarjanje zemljiških rezerv (réserves foncieres). V slovenskem pravu se je razlaščanje kot instrument zemljiške politike pojavilo z Zakonom o razlastitvi iz leta 1957. Ta zakon je dopuščal razlastitev posameznih stavbnih ali kmetijskih zemljišč ali zemljiških kompleksov za gradnjo stanovanjskih hiš in komunalnih objektov. Novela tega zakona, sprejeta leta 1968, je določila, da je mogoče zemljiški kompleks razlastiti za stanovanjsko in komunalno gradnjo le, če je zanj sprejet zazidalni načrt. Splošni interes se je ugotavljal z zazidalnim načrtom. Zakon o razlastitvi in o prisilnem prenosu pravice uporabe iz leta 1972 ni bistveno spremenil pogojev za kompleksno razlastitev. Ustava iz leta 1974 je v 98. členu izključila možnost pridobivanja lastninske pravice na zemljiščih v mestih in naseljih mestnega značaja ter na drugih območjih, namenjenih za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; to določbo je razveljavil šele amandma XCIX k Ustavi iz leta 1974. Zakon o stavbnih zemljiščih (Ur. l. SRS 18/84) je na podlagi navedene ustavne določbe uredil kompleksno razlastitev stavbnih zemljišč. Določeno je bilo, da z dnem uveljavitve občinskega odloka o prenehanju lastninske pravice na stavbnih zemljiščih preneha lastninska pravica na vseh zemljiščih, zajetih z odlokom. Ta zemljišča so prešla v družbeno lastnino. Občina je pridobila na njih pravico upravljanja, prejšnji lastnik pa je obdržal pravico uporabe vse dotlej, dokler ni upravni organ izdal odločbe, da mora prejšnji lastnik zemljišče izročiti občini za izvršitev prostorskega izvedbenega načrta. Prejšnji lastnik, ki mu je grozil prevzem pravice uporabe (poleg tega pa je bil omejen pri pravnem in fizičnem razpolaganju z zemljiščem), je lahko zahteval takojšen odvzem te pravice. Ob odvzemu pravice uporabe mu je pripadla odškodnina po ZRPPN.

29Lastniki stavb na zemljiščih iz odloka so obdržali pravico uporabe na zemljišču, dokler je stala stavba – razen če je bilo treba stavbo po prostorskem izvedbenem načrtu odstraniti. Pri nepozidanih zemljiščih pa so lahko prejšni lastniki uveljavljali prednostno pravico uporabe na tolikšni površini zemljišča, kolikršna je bila po prostorskem izvedbenem načrtu predvidena za zgraditev stanovanjske hiše ali poslovnega prostora. V petih letih od dokončnosti odločbe o pridobitvi prednostne pravice je bil prejšnji lastnik dolžan sezidati stavbo do tretje gradbene faze, sicer je prednostno pravico izgubil. Pravni promet inter vivos in mortis causa z zemljiščem (pravico uporabe) ter z zgradbo je bil omejen na ožje družinske člane oziroma posvojence in posvojitelje in se je sprostil šele pet let po izdaji gradbenega dovoljenja.

30Dne 23. aprila 1992 je US z OdlUS, I, 28, U-I-105/91, Ur. l. 24/92 razveljavilo celotno poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih, ki je urejalo pridobivanje stavbnih zemljišč v družbeno lastnino (členi 9 do 28). Odločilo je tudi, da ima odločba povratni pravni učinek na posamične pravne akte, ki so postali dokončni ali pravnomočni po uveljavitvi omenjenega amandmaja. S tem je bila odpravljena možnost razlastitve za potrebe kompleksne stanovanjske gradnje in razlastitev kot instrument zemljiške politike je izginila iz slovenskega pravnega reda.

31Strokovnjaki urbanisti se zavzemajo za to, da bi se razlastitev kot instrument urbanistične politike vrnila v pravni red. V raziskavi Urbanističnega inštituta RS z naslovom “Zemljiška politika kot instrument izvajanja prostorskih planov” je zapisano, da se razlastitev (kot instrument zemljiške politike) uporabi, “kadar javnega interesa ni mogoče zagotoviti na druge razpoložljive načine oziroma kadar se ugotovi, da obstoječi lastnik zemljišča ne more oz. noče uresničiti načrtovanega ali z zakonom določenega javnega namena ali interesa” (Drugi del raziskave, s. 40). Avtorji raziskave ugotavljajo tudi, da “žal dosedaj zakonodajna oblast ni reagirala na nastale razmere in se tako nadaljuje položaj, v katerem so občine nemočne, če je potrebno posegati v lastninska razmerja za zagotavljanje javnih interesov”.

32Obstajajo torej mnenja (zlasti med strokovnjaki na področju urbanističnega planiranja), da bi moral pravni red na abstraktni ravni omogočati, da planski interes (npr. načrtovana širitev naselja) izpodrine lastninsko pravico na zemljišču. Takšno gledanje izhaja iz ocene, da so zemljiški fondi tako pomembni in omejeni, da jih je potrebno v javnem interesu racionalno izkoriščati in da je pri tem lastnina “v nepravih rokah” lahko ovira, ki jo je treba odstraniti. Zemljišča je po tem stališču potrebno izročiti tistim, ki so pripravljeni izvršiti gradbeni namen. Jasno je, da predstavlja razlastitev za take namene izredno močno “orožje” nasproti lastnikom v rokah načrtovalcev rabe prostora in razmestitve dejavnosti v njem. Razlastitev kot instrument urbanistične politike je izraz izrazito »etatističnega« gledanja na urbanistični razvoj. Ta instrument daje občini izjemno močno vlogo pri načrtovanju razvoja na lastnem območju in v veliki meri izključuje vpliv zasebnega sektorja. Razlastitev zemljišč za vzpostavljanje »zemljiških zalog« v veliki meri spremeni nepremičninski trg. Občina razlasti zemljišča na območjih, na katerih predvideva obsežnejše (javne in zasebne) projekte. Plača jih po stanju pred spremembo prostorskega plana in s tem prepreči, da bi lastnik iztržil t. i. urbanistični prirastek. S tem se preprečujejo špekulacije na trgu z zemljišči in nepravično pridobivanje »planskega dobička«.

33V primerjalnem pravu so definicije ustavnega pojma javne koristi v glavnem negativne; sodišča iščejo namene, ki ne ustrezajo temu pojmu. Tudi v slovenskem pravu velja, da ne more biti dopustna razlastitev za zadovoljitev zasebnega interesa. Poleg razlastitve v korist zasebnega interesa je prepovedana tudi razlastitev zaradi finančnih oziroma fiskalnih potreb javnopravnih skupnosti. Razlastitev ne more biti sredstvo za obogatitev fiskusa oziroma ne more biti zgolj finančna transakcija v korist države ali lokalne skupnosti. Če želi država ali lokalna skupnost pridobiti sredstva za izvajanje svojih funkcij, je dolžna breme razdeliti na vse davčne zavezance.

34Prepovedana je tudi razlastitev zaradi prerazporeditve družbenega bogastva. Socialna funkcija lastnine se zagotavlja z urejanjem načina uživanja lastnine, načela socialne države pa tudi preko mehanizmov javnih financ.

35Navedenim prepovedim dodajamo še eno zahtevo: abstraktni razlastitveni namen mora biti takšen, da v konkretnem primeru zahteva od predlagatelja prikaz konkretnega projekta oziroma konkretne koristi. Razlastitev “na zalogo” po mojem mnenju ni dopustna. Zato menim, da kompleksna razlastitev za ustvarjanje zemljiških rezerv, ki se bodo nekoč v bodočnosti uporabile za izvajanje urbanističnih aktov, ustavno ni dopustna.

36Čeprav se je zakonodajalec v prvi fazi poustavnega urejanja razlastitve odločil za restriktiven pristop, pa ni odveč zastaviti vprašanje, kako daleč bi lahko segel pri določanju razlastitvenih namenov. Temeljno vprašanje je, ali je izvršitev gradbenega namena iz prostorskega akta ustavno dopustna kot abstraktni razlastitveni namen. Ali kompleksna stanovanjska graditev za trg, gradnja industrijskih con, poslovno-trgovinskih con in siceršnje širjenje naselij oziroma oblikovanje novih zazidanih območij kot razlastitveni namen že na abstraktni ravni ne predstavlja “prelahkega” javnega interesa, da bi bil z njim upravičen poseg v zasebno lastnino? Navedeni nameni koristijo profitnim interesom zasebnopravnih subjektov in le posredno javnemu interesu – zemljiški politiki kot pomembnemu elementu usmerjanja gospodarskega in siceršnjega razvoja. (O vprašanju, ali je dopustno, da se z razlastitvijo zadovolji zasebni interes, v naslednjem poglavju).

37Ali bi bila torej zakonska ureditev, ki bi dopuščala razlastitev kot instrument zemljiške politike, skladna z Ustavo? Primerjalnopravne izkušnje govorijo v prid zadržani ustavni presoji abstraktnih razlastitvenih namenov oziroma dopustitvi relativno širokega prostora lastne presoje zakonodajalcu. Zlasti v francoskem pravu se vprašanje ustavnosti razlastitvenih namenov praktično ne pojavlja. Tudi nemško pravo pozna razlastitev kot instrument zemljiške politike. Zdi se torej, da in abstracto uresničitev plansko opredeljenih urbanističnih projektov kot razlastitveni namen ne presega pooblastila iz 69. člena. Vendar pa bi takšna zakonska ureditev morala zadostiti nekaterim strogim pogojem. Zlasti bi bilo potrebno poudariti zahtevo po upoštevanju zasebnolastninskih interesov v fazi urbanističnega planiranja. Poleg tega pa bi načelo tehtanja sorazmernosti v konkretnem primeru prišlo do izraza še toliko bolj kot pri restriktivnejšem obsegu dopustnih namenov razlastitve. Predlagatelj razlastitve bi moral določno in argumentirano prikazati, v čem je javna potreba po določenem urbanističnem projektu. Zgolj dejstvo, da je neki projekt v javnem interesu predviden v prostorskem aktu, ne bi smelo zadoščati. Natančno bi bilo potrebno urediti tudi postopek odsvojitve oziroma oddajanja tako pridobljenih zemljišč in nadzor nad njihovo namensko uporabo[1]. Odsvojitev oziroma oddaja bi morala temeljiti na javnem razpisu, pridobitelj pa bi se moral zavezati, da bo v določenem roku izvršil razlastitveni namen; če te obveznosti ne bi izpolnil, bi se morala pogodba razdreti. Potrebno bi bilo tudi zavarovati lastnika z možnostjo, da sam v določenem roku poskrbi za izvršitev prostorskega akta ali proda zemljišče nekomu, ki bo lahko izvršil gradbeni namen[2] – to pomeni, da bi bila razlastitev odložena za določen rok. Le tako bi bila izpolnjena zahteva, da pride razlastitev v poštev šele tedaj, ko gradbenega namena ni mogoče izvršiti na drug način. Pred tem pa je treba dati lastniku vse možnosti, da sam poskrbi za to, da bi bilo ta namen mogoče izvršiti – bodisi tako, da ga izvrši sam, da proda zemljišče občini ali komu drugemu, ki je pripravljen graditi. Šele če lastnik teh možnosti ne bi izkoristil, bi lahko prišlo do razlastitve. Odškodnina pa bi se morala določati po statusu zemljišča ob uvedbi razlastitvenega postopka – odmeriti bi se morala torej po vrednosti stavbnega zemljišča. Lastniki, ki sami ne bi bili sposobni izvršiti gradbenega namena, nikakor ne bi smeli biti postavljeni v slabši položaj od tistih, ki bi bili ta namen sposobni uresničiti.

[1] Izjemno natančne določbe o ravnanju z zemljišči, pridobljenimi z razlastitvijo ali s predkupno pravico, vsebuje francoski razlastitveni zakonik. Zaradi preprečitve zlorab, favoritizma in malomarnega ravnanja z zemljišči, namenjenimi izvedbi urbanističnih operacij, so natančno urejena pravila za uporabo teh zemljišč. Urejeni so tudi pogoji prenosa lastnine oziroma podelitve koncesije za uporabo in upravljanje.

Člen 222-1 urbanističnega zakonika določa, da mora oseba javnega prava, ki je pridobila zemljiško rezervo, skrbeti za ta zemljišča kot dober gospodar (en bon pére de famille). Pred njihovo dokončno uporabo za namen, zaradi katerega so bila pridobljena, se ta zemljišča ne smejo odsvojiti osebi zasebnega prava, razen če se prenesejo ravno zaradi izvedbe razlastitvenega namena oziroma projekta, ki ga je imel razlastitveni predlagatelj v mislih. Sicer pa je mogoče zemljišča poveriti le v upravljanje. Upravljalec (koncesionar) mora zanje skrbeti, ne sme pa posegati v substanco.

Prenos lastninske pravice na zemljiščih osebi zasebnega prava je dopusten le zaradi izvedbe urbanističnega projekta. Člen 21-1 razlastitvenega zakonika določa, da se lahko razlaščene nepremičnine prenese v last ali uporabo osebam zasebnega prava pod pogojem, da se zavežejo, da jih bodo uporabile v skladu z določenimi nameni. To velja za zemljišča, namenjena kompleksni stanovanjski gradnji in drugim urbanističnim operacijam. Pri cesiji (prenosu) nepremičnin na osebe zasebnega prava mora razlastitveni upravičenec upoštevati prednostno pravico razlaščenca. Ob prenosu se natančno uredijo obveznosti pridobitelja (seznam le-teh vsebuje t. i. cahier des charges). Če pridobitelj v določenem roku projekta ne izvede oziroma če pri izvedbi zamuja, se posel razveljavi. Namesto prenosa lastninske pravice (prodaje) se lahko razlastitveni upravičenec odloči za koncesijo ali dolgoročni zakup. Občina je dolžna parcele, ki jih je pridobila z razlastitvijo ali s pogodbo, sklenjeno namesto razlastitve, z namenom, da se pripravijo za gradbeno rabo, odsvojiti. Ta dolžnost ne velja za parcele, pridobljene zaradi zagotovitve nadomestila za razlaščena zemljišča, prav tako pa ne velja v primeru, da je bila za razlaščeno parcelo zagotovljena nadomestna parcela. Parcela se proda osebi, ki se zaveže, da jo bo v primernem roku rabila v skladu s pravili gradbenega prava ali za namene urbanističnih ukrepov. Tudi tu ima prednost pri nakupu prejšnji lastnik (razlaščenec) – seveda pod enakimi pogoji kot ostali zainteresirani. Občina svojo dolžnost odsvojitve izpolni tako, da prenese lastništvo na parceli oziroma ustanovi ali zajamči druge pravice.

[2] Zavarovanje pravic prejšnjih lastnikov po starem Zakonu o stavbnih zemljiščih ni zadoščalo, saj je bila prednostna pravica uporabe omejena na površino, potrebno za gradnjo ene stanovanjske hiše ali poslovnega objekta. Prejšnjemu lastniku tudi ni bila dana možnost, da proda parcelo nekomu, ki je pripravljen uresničiti gradbeni namen.