Miro Cerar, 2011

2Še posebej glede 1. odst. 3. a člena se je skozi večji del ustavne razprave zastavljalo vprašanje, ali naj ga ustavodajalec oblikuje na abstrakten oziroma splošen način (t. i. abstraktni pristop), ali na konkreten oziroma posamičen način (t. i. konkretni pristop).

3Abstraktni pristop, ki ga je v svojem predlogu ponudila že Vlada kot predlagateljica ustavnega zakona, naj bi le na splošno opredelil mednarodne organizacije, na katere lahko Slovenija prenaša izvrševanje dela suverenih pravic, konkretni pristop, ki so ga v ustavni razpravi sprva zagovarjali predvsem posamezni strokovnjaki, pozneje pa že kar večji del strokovne skupine pri ustavni komisiji DZ ter del članov ustavne komisije, pa naj bi vodil v izrecno poimenovanje EU in morebitnih drugih mednarodnih organizacij, na katere se nanaša 3. a člen, pri čemer naj bi bilo po mnenju nekaterih strokovnjakov koristno, da bi ta člen vseboval tudi natančnejše določbe o posameznih prvinah prenosa suverenosti.

4V zadnjih tednih tedanje ustavne razprave je strokovna skupina pri ustavni komisiji izdelala in ponudila tudi možnost t. i. kombiniranega pristopa, ki je povezoval oba prej navedena pristopa. Na eni strani je ta pristop uvajal izrecno navedbo EU ter natančnejše opredelitve prenašanja suverenih pravic, ki bi bile (tj. opredelitve) seveda možne tudi v okviru abstraktnega ali konkretnega pristopa (primer takšne natančnejše opredelitve je bila npr. zamisel, da naj bi DZ o prvotnem oziroma temeljnem prenosu suverenosti na EU sprejel odločitev z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, o nadaljnjih spremembah pogodbenih podlag EU, ki posegajo v ustavno ureditev RS, pa naj bi odločal z večino glasov vseh poslancev). Na drugi strani pa je kombinirani pristop vseboval tudi izrecno navedbo možnosti, da Slovenija z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira DZ z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje posameznih suverenih pravic tudi na druge mednarodne organizacije in na mednarodna sodišča, katerih ureditev je skladna z načeli demokracije in pravne države ter z varstvom človekovih pravic.

5Ustavna komisija in DZ kot ustavodajalec sta se ob koncu ustavne razprave odločila za sprejem abstraktnega pristopa, pri čemer je bila hkrati sprejeta tudi odločitev, da naj novi 3. a člen (v ustavni razpravi je šlo takrat formalno še za dopolnitev 3. člena) izrecno uredi tudi možnost vstopa Slovenije v obrambno zvezo z drugimi državami.

6Za razumevanje takšne odločitve ustavodajalca je treba vsaj okvirno pojasniti nekatere konkretne dogodke oziroma okoliščine, ki so bistveno vplivale na zaključni del ustavodajnega postopka. Kot je znano, se je DZ v začetku leta 2003 odločil razpisati referenduma o pristopu Slovenije k EU in k Organizaciji Severnoatlantske pogodbe (v nadaljevanju: NATO). Razpis posvetovalnih referendumov (14. februar 2003), na katerih naj bi se odločalo o obeh vprašanjih, je povzročil razkol med političnimi strankami, med katerimi so si nekatere prizadevale, da se takšnemu referendumu formalnopravno zagotovi večji pomen, ki naj ustreza njegovi (še posebej glede EU dejansko plebiscitarni) naravi, pri čemer naj bi bil med drugim izid obeh referendumov tudi pravno zavezujoč. Ker posvetovalni referendum po svoji obliki in naravi teh pogojev ne izpolnjuje (čeprav bi bil tudi posvetovalni referendum v tem primeru lahko zadostna podlaga za ugotovitev in upoštevanje volje državljanov), je bila po številnih iskanjih najprimernejše rešitve tega vprašanja na koncu s široko podporo velike večine parlamentarnih političnih strank sprejeta odločitev, da se za takšno vrsto referenduma v Ustavi določijo nekatera posebna pravila, ki naj se uporabijo tudi pri že razpisanih posvetovalnih referendumih o EU in NATO.

7Prva neposredna posledica takšne politične odločitve je bila že omenjena razširitev 1. odst. 3. a člena z navedbo možnosti vstopanja Slovenije v obrambne zveze, druga pa razširitev tega člena z 2. odst., ki ureja referendum o vključevanju v mednarodne organizacije, na katere Slovenija prenaša del suverenosti, ter v obrambne zveze. Takšen pristop k oblikovanju 3. a člena pa je, v mejah ustavnopravne sprejemljivosti, ki jo je ugotavljala strokovna skupina ustavne komisije, terjal vključitev materije o obrambnih zvezah v takrat predlagani 3. člen (sedaj 3. a člen) Ustave, ki je bil že v zaključni fazi obravnave. Čeprav bi takšno ustavno pooblastilo o vstopanju v obrambne zveze po svoji naravi morebiti bolj sodilo v ustavno poglavje o obrambi države (npr. v 124. člen), je bilo v nastali časovni stiski nemogoče pričeti postopek za spremembo tega poglavja, saj le-to v dotedanji ustavni razpravi sploh ni bilo »odprto« (na podlagi novo vloženega predloga za spremembo Ustave torej dopolnitev Ustave o vstopanju v obrambne zveze ne bi mogla pravočasno »ujeti« odločanja o že dlje časa obravnavanem 3. členu). In ker se je v nastali časovni stiski kot najbolj sprejemljiva možnost ponujal tudi omenjeni abstraktni pristop, ki ga je strokovna skupina ustavne komisije – kot eno od sprejemljivih možnosti za ustavno spremembo – tudi natančneje normativno izdelala, se je odločitev ustavne komisije in DZ nagnila v prid rešitvam, kot jih vsebuje sedanji 3. a člen.

8Tisti del pravnih strokovnjakov, ki se je v okviru posebne podskupine strokovne skupine ustavne komisije zavzemal za sprejem abstraktnega pristopa, je svoje stališče utemeljil z več vidikov. V tem pogledu je bilo predvsem poudarjeno, da slovenska Ustava že po svoji zgradbi temelji na izrazito splošnih in abstraktnih določbah, s katerimi je mogoče lažje zajeti vse možnosti in situacije, ki se lahko pojavijo v prihodnosti, kar pomeni, da je abstraktni pristop skladen z našo tradicijo ustavnega urejanja ter dovolj »varen« v primeru nepričakovanega bodočega razvoja dogodkov. Če upoštevamo čas sprejema 3. a člena, je mogoče ugotoviti, da je bil s takratnega časovnega vidika pristop Slovenije k EU in NATO, kljub tedanjim izrecnim političnim zavezam in povabilom, vse do podpisa mednarodnih pogodb o pristopu k obema integracijama še vedno negotovo dejstvo. To je pomenilo, da bi se v primeru morebitnih zapletov, ki bi lahko privedli do tega, da Slovenija ne bi pristopila k EU ali NATO, kakršnakoli določnejša oziroma izrecna ustavna norma o pristopu Slovenije k EU in NATO izkazala za prezgodnjo oziroma neprimerno (takšna nepričakovana situacija bi lahko nastala npr. na podlagi zavrnilne odločitve volivcev na referendumu ali pa neodvisno od Slovenije, tj. z zavrnitvijo katerekoli od obeh integracij). Temu se je, sicer kot bistveno manj pomemben, pridružil tudi razmislek o tem, da ni mogoče izključiti možnosti, da se ime katerekoli od obeh integracij v prihodnje še spremeni, kar bi v primeru njune konkretne oziroma posamične navedbe v Ustavi privedlo do nominalne neusklajenosti (seveda brez bistvenih vsebinskih posledic).

9Omeniti velja, da se besedilo (1. odst.) 3. a člena, drugače kot besedilo vladnega predloga za dopolnitev 3. člena, ne sklicuje na »naddržavnost« mednarodnih organizacij, na katere se lahko prenaša del izvrševanja suverenih pravic. Ustavodajalec je na pobudo strokovne skupine ustavne komisije to posebno kvalifikacijo mednarodnih organizacij opustil predvsem zato, ker je ta pojem teoretično vprašljiv z gledišča primerjalne ustavnopravne teorije (mednarodnopravna in politološka teorija sicer poznata ta pojem oziroma takšno posebno opredelitev nekaterih mednarodnih organizacij), pri čemer je po nekaterih mnenjih tudi kriterij za razlikovanje med takšnimi in drugimi mednarodnimi organizacijami relativno neizdelan. Vse to bi utegnilo v praksi povzročati precejšnje težave, saj bi ob sklepanju mednarodnih pogodb o vstopu v mednarodne organizacije »naddržavne narave« Vlada in DZ ter morebiti tudi US morali ugotavljati, ali določena mednarodna organizacija upravičuje atribut naddržavnosti, pri čemer bi imela tovrstna odločitev pomembne ustavnopravne posledice (npr. dvotretjinsko odločanje DZ o ratifikaciji mednarodne pogodbe ter možnost razpisa referenduma iz 2. odst. 3. a člena).

10V procesu oblikovanja 1. odst. 3. a člena je ustavodajalec sprejel stališče, po katerem je mogoče omenjeno teoretično nejasnost odpraviti z razlago, po kateri se za mednarodne organizacije »naddržavne narave» šteje zgolj tiste, na katere države prenašajo izvrševanje dela svojih suverenih pravic, zato je postal posebni razlikovalni znak (kvalifikator), da mora iti za mednarodne organizacije »naddržavne narave», nepotreben, saj določba 1. odst. 3. a člena že izrecno govori o prenašanju izvrševanja dela suverenih pravic. K temu je treba dodati, da tudi kriterij oziroma pojem »suverenih pravic« sam po sebi ni povsem natančno določljiv. Pri odločitvi ustavodajalca za uporabo sintagme »suverene pravice« pa je treba upoštevati, da je ta že sestavni del naše ustavnopravne tradicije oziroma ureditve, saj že Temeljna listina o samostojnosti in neodvisnosti RS v preambuli navaja, da je RS v SFR Jugoslaviji uresničevala »le del svojih suverenih pravic«.