Franc Testen, 2011

40Smiselno enako besedilo, kot je določba 3. odst. 3. a člena, najdemo že kot predlog dopolnitve 8. člena v Predlogu za začetek postopka za spremembe Ustave RS z osnutkom ustavnega zakona z dne 6. avgusta 2001. V razpravi podskupine strokovne skupine ustavne komisije DZ o vladnem predlogu za dopolnitev Ustave na področju mednarodnega povezovanja in sodelovanja je nekaj časa obstajala določena negotovost, ali je takšna določba sploh potrebna. Vprašanje uporabe pravnih aktov in odločitev, sprejetih v okviru mednarodnih organizacij, naj bi bilo v RS namreč že rešeno s (tedanjim) predlogom v zvezi s 3. členom (vsebinsko sedanji 1. odst. 3. a člena), ki je DZ dopuščal ratifikacijo pogodb, s katerimi bi Slovenija prenesla izvrševanje dela svoje suverenosti na organizacije naddržavne narave. Zlasti naj bi bilo nepotrebno sklicevanje na uporabo teh aktov v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.

41Če hočemo razumeti pomen in domet določbe 3. odst. 3. a člena, je treba imeti pred očmi vsaj dvoje. Najprej to, da je bila določba 3. a člena kljub odločitvi za t. i. »abstraktni pristop« (glej komentar k 1. odst. 3. a člena) uvrščena v Ustavo zaradi predvidenega vstopa Slovenije v Evropsko unijo (EU) – zato tudi ta komentar v nadaljevanju ne govori o »mednarodni organizaciji«, ampak naravnost o EU. Vendar nas »abstraktni pristop« ne sme zapeljati predaleč: določba 3. odst. se nanaša le na mednarodne organizacije, ne pa tudi na obrambne zveze. Uporaba pravnih aktov in odločitev v skladu s pravno ureditvijo mednarodnih organizacij je tesno povezana s prenosom izvrševanja dela suverenih pravic. Takšnega prenosa na obrambne zveze 1. odst. 3. a člena ne dopušča. Nadalje je treba upoštevati, da pravni akti in odločitve EU predstavljajo pravni pojav, ki ga slovenska Ustava ne (pre)pozna. Značilnosti prava EU zato presegajo vprašanje prenosa izvrševanja dela suverenih pravic z mednarodnimi pogodbami. Posebnosti prava EU namreč na eni strani zahtevajo umik številnih ustavnih določb, ki jih tudi z najširšo razlago ni mogoče utemeljevati (samo) na načelu suverenosti, na drugi strani pa se te posebnosti ne uveljavijo vedno in samo z mednarodno pogodbo, pač pa tudi na podlagi avtonomnih virov prava EU.

42Besedilo 3. odst. 3. a člena jasno kaže, da gre za neke vrste blanketno določbo: glede uporabe pravnih aktov in odločitev »mednarodnih organizacij« odkazuje na vsakokratna pravila, ki urejajo te organizacije. Ustavnopravno relevantno vsebino te določbe lahko opredelimo šele, če preučimo tiste vsebine in lastnosti heteronomnih določb prava EU, ki se dotikajo vprašanj ustavne materije.

43Vseh ustavnih določb, ki se morajo umakniti ali se vsaj zamajejo, kadar se srečajo z viri prava EU, ob spreminjanju Ustave ni bilo mogoče identificirati. Tudi zato je pooblastilo za uporabo prava EU zelo široko, določba 3. odst. pa pravil, ki na ta način vstopajo v slovenski ustavnopravni red, ne določa natančneje niti časovno niti glede njihovega hierarhičnega položaja. Ustavodajalec se je zavedal, da takšna blanketna določba predstavlja veliko in ne docela določljivo razpoko v Ustavi. Kot nekakšno zasilno zavoro je zato v 1. odst. možnost takšnega prenosa izvrševanja suverenosti omejil na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države. Pri tem se je zgledoval po 1. odst. 23. člena nemške ustave, ki je sicer izbrala konkreten pristop (izrecno omenja EU), kot nekakšno kavzo za vstop v EU – ki lahko posredno določa meje učinkovanja takšnega vstopa – pa navaja, da je EU zavezana demokratičnim socialnim in federalnim načelom, vladavini prava, načelu subsidiarnosti in da zagotavlja raven varstva človekovih pravic, primerljivo varstvu, kot ga zagotavlja nemška ustava. Te določbe lahko služijo nacionalnim sodiščem (zlasti US) kot podlaga za določeno mero samozavesti pri presojanju učinkov prava EU (glej v nadaljevanju pod robno št. 48 in naslednjimi).

44Uporabo virov prava EU je treba razumeti v najširšem pomenu, torej tako glede vprašanja, kako to pravo vstopa v slovenski pravni red, kot glede vprašanja, kako v njem učinkuje. Glede vprašanja, kako pravni viri vstopajo v slovenski pravni red, je pomembno razlikovanje na primarne in sekundarne pravne vire. Glede vprašanja, kako se v njem obnašajo, je to razlikovanje manj pomembno.

45Sekundarno pravo EU je samostojno (avtonomno) v tem smislu, da je izraz originarne zakonodajne pristojnosti EU, ki za svojo veljavnost v notranjem pravnem redu držav članic ne potrebuje naknadne odobritve zakonodajnih ali izvršilnih organov držav članic. Sekundarno pravo EU je zato že z vidika pogojev in postopkov za njegovo vključitev v notranji pravni red nov, v slovenskem pravnem sistemu neznan pojav – »nov pravni red mednarodnega prava«. Toda če bi šlo le za vprašanje postopka za ponotranjenje tega dela prava EU, bi ob zelo široki razlagi to omogočala že sprememba, vsebovana v 1. odst. 3. a člena. Mogoče je zagovarjati stališče, da ta lastnost prava EU posega samo v ustavno načelo suverenosti, ki se mu je Slovenija v 1. odst. delno odpovedala. Posebna določba 3. odst. je potrebna predvsem zaradi učinkov, ki jih imajo na številne ustavne določbe druge posebnosti prava EU – predvsem načelo primarnosti in neposrednega učinkovanja.

46Načelo primarnosti pomeni, da pravna pravila, sprejeta na ravni EU, prevladajo nad (vsemi) pravili notranjega pravnega reda. Ta lastnost prava EU ne izhaja neposredno iz primarnih virov, ampak temelji na argumentih nekaterih nosilnih odločb sodišča (tedaj še) Evropskih skupnosti. Uveljavitev takšne – tudi za vnaprej vsem prihodnjim pravnim virom EU podeljene – hierarhične veljave, ki podre ustavno določeno hierarhijo pravnih aktov, pomeni mnogo več kot le prenos izvrševanja dela suverenih pravic.

47Posebno, od vprašanja hierarhične veljave ločeno, četudi z njim povezano, pa je vprašanje, kako se razrešujejo nasprotja med določbami pravnih aktov različne hierarhične veljave. Načelo neposrednega učinkovanja pravnih virov EU zahteva, da noben organ pri oblastnem odločanju ne sme uporabiti nobene določbe domačega prava, če ta nasprotuje katerikoli določbi katerega koli vira prava EU. Pri tem mu ni treba sprožati nobenega formalnega postopka za poprejšnjo odstranitev »konfliktnega« domačega pravnega vira iz pravnega reda: domačo pravno normo mora enostavno spregledati – teorija označuje ta učinek prava EU tudi kot duty to disapply. Del teorije se zavzema celo za to, da bi s sklicevanjem na načelo neposrednega učinka v povezavi z načelom primarnosti sodišča lahko razveljavljala določbe nacionalnih (slovenskih) podzakonskih aktov. Blanketna določba 3. odst. 3. a člena pomeni torej tudi spremembo ustavnih določb o reševanju medsebojne kolizije pravnih aktov različne hierarhične veljave in daje sodiščem (pa tudi drugim državnim organom!) nekakšno pooblastilo za incidenter[1] difuzno kontrolo skladnosti vseh virov domačega prava s pravili EU.

48Že obrazložitev k prvemu osnutku ustavnih sprememb je zlasti v zvezi z neposrednim učinkovanjem pravnih virov EU opozarjala, da bodo tudi pooblastila domačih organov glede preverjanja ustavnosti in zakonitosti pravnih aktov in odločitev teh organizacij določena z njihovo pravno ureditvijo. Omenjeno je že bilo (gl. robno št. 43), da se pristavek, ki se v 1. odst. 3. a člena sklicuje na človekove pravice in temeljne svoboščine, lahko razume kot možnost, da bi naši najvišji državni organi (predvsem US) preverjali tudi skladnost (sicer formalno nadrejenih) aktov EU in zavrnili njihovo uporabo.

49Večina novih demokracij je svoje ustave v veliki meri modelirala po nemški. Zato in zaradi svoje velikosti ter evroaktivizma ima nemško ustavno sodišče v EU posebno vlogo in avtoriteto ob vprašanjih, povezanih z EU. Glede vprašanja, omenjenega v prejšnjem odstavku, pa je treba upoštevati, da je določba o človekovih pravicah prišla v 1. odst. 3. a člena po jasnem zgledu na nemško ureditev. Zato so glede tega vprašanja tudi za naš pravni prostor bistvene odločbe nemškega ustavnega sodišča. Nobenega razloga ni, da bi bilo slovensko US pri razlagi meja svoje interpretacijske avtonomije in pristojnosti na področju uporabe prava EU manj samozavestno od nemškega. V zvezi s tem je treba opozoriti na odločitev ob presoji Lizbonske pogodbe (načelen »ja« z jasnim dodatkom »aber –« združene zadeve 2 BvE 2/08, 2 BvE5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR1022/08, 2 BvR1259/08, 2 BvR182/09, 30. 6. 2009), na strateški »jaein«[2] z vidika temeljnih pravic sporni direktivi 2006/24/ES o hrambi podatkov v zvezi z zagotavljanjem javnih elektronskih komunikacijskih storitev ali komunikacijskih omrežij (1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR586/08, 2. 3. 2010) in na »spravljive tone« v zadevi Honeywell (2BvR 2661/06, z dne 6. 7. 2010), v kateri se je nemško ustavno sodišče bistveno omejilo glede presoje skladnosti delovanja organov EU z

[1] »Incidenter« je latinski izraz. Prislov, tvorjen iz (pridevniškega) deležnika prezenta glagola incido –ere, incidi (in cadere); incidens – pasti v kaj ali na kaj. Incidenter (tantum) je pravniški izraz, ki pomeni: »samo v zvezi s konkretnim primerom«. Incidenter difuzna kontrola torej pomeni takšno ustavnosodno presojo predpisa, ki se sproži v zvezi s konkretnim sporom in odločitev (tudi glede ustavnosti ali zakonitosti predpisa) velja samo za ta primer.

[2] »Jaein« je nemški žargonski izraz in pomeni hkrati ja in ne (obotavljivi ja), pri nas nekako: »Že, že, pa tudi ne.«