Določitev načina uresničevanja človekovih pravic
Franc Testen, 2002
7Iz razlogov, ki so navedeni v tč. 2 komentarja k temu členu, je za uresničevanje določb o človekovih pravicah pogosto potrebna zakonska ureditev. To lahko izrecno predvidi že Ustava v določbi, ki ureja posamezno človekovo pravico, zakonodajalec pa lahko uredi način izvrševanja tudi brez izrecnega ustavnega pooblastila, kadar presodi, da je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine.
8US je v obrazložitvi odločbe OdlUS IV, 4, U-I-47/94, Ur. l. 13/95 prvič opozorilo na razliko med pooblastilom, ki ga ima zakonodajalec po 2. odst. 15. člena (določitev načina uresničevanja) in pooblastilom, ki ga ima po 3. odst. 15. člena (omejitev človekove pravice – zakonski pridržek). Kadar je Ustava ob posamezni človekovi pravici določila npr., da se pravica “uresničuje v skladu z zakonom” ali da “se ureja z zakonom”, je zakonodajalec dobil le pooblastilo, da določi način uresničevanja, ne pa tudi, da človekovo pravico omeji. V odločbi OdlUS IX, 60, U-I-313/98, Ur. l. 33/2000 je US izrecno opozorilo, da z možnostjo po 2. odst. 15. člena zakonodajalcu ni dana možnost omejevanja ustavne pravice, ampak le možnost (in hkrati dolžnost) predpisati način njenega uresničevanja.
9Na prvi pogled je mogoče reči, da bodo primeri, ko sama narava posamezne pravice ali svoboščine zahteva ureditev načina njenega izvrševanja, pogostejši pri pravicah pozitivnega statusa.
10Včasih bo težko reči, ali je zakon predpisal način uresničevanja človekove pravice (2. odst. 15. člena) ali pa gre za zakonsko ureditev, ki je “prerasla” v poseg oziroma omejitev človekove pravice (3. odst. 15. člena). Razlikovanje bo pomembno zaradi presoje skladnosti zakonske ureditve z Ustavo. V prvem primeru bodo za dopustnost zakonske ureditve pogosto dovolj že njena razumnost, nearbitrarnost in včasih prevladujoč javni interes, v drugem pa bo ureditev morala prestati preizkus s testom sorazmernosti. Na to je opozorilo US v že omenjeni odločbi OdlUS IX, 60, kjer je navedlo, da meja med omejevanjem ustavnih pravic in predpisovanjem načina njihovega uresničevanja ni vedno lahko določljiva. Opozorilo je, da je treba v spornih primerih najprej presoditi, ali je predpisovanje načina izvrševanja pravice že preraslo v omejevanje pravice ali še ne.
11Da se je tudi ustavodajalec zavedal, da se bo zakon ob urejanju načina uresničevanja ustavne pravice pogosto znašel na robu posega vanjo, kaže tudi formulacija 2. odst. 15. člena: tudi takšna ureditev je brez izrecne ustavne podlage pri posamezni pravici dopustna le, če je to nujno zaradi narave pravice. “Nujnost” pa že nakazuje na enega od elementov sorazmernosti, ki jo je treba upoštevati pri posegih oziroma omejitvah človekovih pravic.
12Glede vprašanja, ali izrecno ustavno pooblastilo zakonodajalcu pri posameznih ustavnih pravicah predstavlja pooblastilo po 2. ali po 3. odst. 15. člena, glej komentar k posameznim členom. Tu je primeroma navedenih nekaj stališč US glede posameznih členov Ustave. Tako je npr. US v zgoraj omenjeni odločbi OdlUS IV, 4 ugotovilo, da določbi 44. člena (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev) in 5. odst. 90. člena (zakonodajni referendum) pooblaščata zakonodajalca, da uredi način izvrševanja teh pravic, ne vsebujeta pa zakonskega pridržka, ki bi zakonodajalca pooblaščal, da ti pravici omeji. V nadaljevanju je ugotovilo, da je zakonodajna ureditev (Zakon o referendumu in ljudski iniciativi) prerasla v (nedopustno) omejevanje teh pravic. Do podobnega sklepa je prišlo US v zadevi OdlUS IX, 60. Člen 33 v povezavi s členom 67 Ustave dajeta zakonodajalcu pooblastilo v smislu 2. odst. 15. člena, vendar je določitev materialne dolžnosti v izpodbijanem Zakonu o obrambi prerasla v poseg v lastninsko pravico, zaradi česar je moralo US opraviti preskus s testom sorazmernosti. V odločbi OdlUS IV, 12 je tudi glede 75. člena Ustave (soodločanje) ugotovilo, da daje Ustava zakonodajalcu pooblastilo po 2. odst. 15. člena – zakonska ureditev sodi zato v polje prostega odločanja zakonodajalca. Tudi pri pravici do socialne varnosti (50. člen) ima zakonodajalec pooblastilo po 2. odst. 15. člena (odločba OdlUS III, 84, U-I-135/92, Ur. l. 44/94).
13Pri ureditvi načina uresničevanja človekove pravice se lahko zakonodajalec sklicuje na izrecno ustavno pooblastilo pri posamezni človekovi pravici ali pa na to, da takšno ureditev nujno zahteva narava te človekove pravice. Vprašanje, ali zakonodajalec res ima takšno podlago, je lahko pomembno, ker bo šlo brez te podlage ne glede na vsebino zakonske ureditve praviloma za poseg v človekovo pravico. Katere človekove pravice so takšne, da je zaradi njihove narave nujno z zakonom predpisati način njihovega uresničevanja, je treba ugotoviti pri vsaki pravici posebej. Ustava glede tega ne daje jasnejšega napotka. Pri nekaterih pravicah se je o tem že izreklo US (glej tudi komentar pri posameznih členih). Tako je npr. v sklepu OdlUS VII, 208, U-I-345/98 z dne 19. 11. 1998, US ob presoji 1. odst. 68. člena ZKP izreklo, da glede na njeno naravo pravice do obrambe s pomočjo zagovornika (druga alinea 29. člena Ustave) ni mogoče učinkovito uresničevati brez zakonske ureditve pogojev za opravljanje funkcije zagovornika v kazenskih postopkih. Podobno je v sklepu OdlUS VII, 118, Up-103/97 z dne 26. 2. 1998 izreklo, da je bilo zaradi narave same pravice do sodnega varstva (23. člen) in v njenem okviru pravice do oprostitve plačila sodnih taks nujno z zakonom (o pravdnem postopku) predpisati pogoje, ki jih mora predlagatelj ob tem izpolnjevati, ter o potrdilih, ki jih mora ob tem predložiti. Na drugi strani je npr. za pravico svobode dela (49. člen) US ob presoji ustavnosti Zakona o detektivski dejavnosti v odločbi OdlUS VI, 9, U-I-139/94, Ur. l. 10/97 izreklo, da se uresničuje neposredno na podlagi Ustave.