Urška Prepeluh Magajne, 2011

97Organi lahko zavrnejo zahtevo za dostop do podatkov iz dokumentov, ki so še v postopku izdelave. Izjema je v prvi vrsti namenjena varstvu posvetovanj organov oziroma njihovih uslužbencev in funkcionarjev, ki si med seboj neovirano izmenjujejo stališča, opažanja, pomisleke in argumente, ne da bi se pri tem morali zagovarjati pred javnostjo. S tem, ko je na kratki rok varovana zaupnost vsakodnevnega dela in sodelovanja organov, se na dolgi rok varujejo kvaliteta njihovega dela ter integriteta in učinkovitost sprejemanja njihovih odločitev. V EU je izjema poznana pod imenom »space to think« in je namenjena tako varstvu dokumentov, ki jih sestavijo same institucije EU za svojo interno uporabo, kot tudi varstvu dokumentov, ki jih te prejmejo od drugih, zlasti od držav članic. Primarni objekt varstva te izjeme je zagotovitev nemotenih postopkov odločanja, zato škodni test določa, da se tovrstni dokumenti ne razkrijejo, če bi to resno ogrozilo postopke odločanja institucije. Varstvo je namenjeno posameznim dokumentom, na katerih organi aktivno delajo in ki morajo postati javno dostopni takoj, ko niso več v fazi izdelave, čeprav niso dokončani in čeprav morebiti nikdar ne bodo sprejeti.[1] V praksi se to varstvo manjša, saj je Splošno sodišče v sodbi Access Info Europe proti Svetu, št. T-233/09 z dne 22. 3. 2011, § 80, priznalo varstvo dokumentov, ki jih institucije EU pripravijo ali prejmejo za notranjo rabo, in o katerih še ni bilo odločeno, vendar je v konkretnem primeru ugotovilo, da se morajo zahtevane informacije razkriti, ker to ne bo resno ogrozilo postopka odločanja Sveta. Slednji je namreč razkril pobude držav članic za dopolnitev predloga Komisije za spremembe Uredbe EU, vendar pa ni hotel razkriti identitete predlagateljev posameznih pobud, češ da bi to zmanjšalo manevrski prostor predstavnikov držav članic.

98Iz dikcije člena 6/1/9 ZDIJZ izhajajo trije elementi, ki jih morajo biti kumulativno izpolnjeni: (1) dokument mora biti še v postopku izdelave, (2) dokument mora biti še predmet posvetovanja, in (3) njegovo razkritje bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. To a contrario pomeni, da je dokument moč zahtevati že od trenutka, ko so posvetovanja o njem tako ali drugače zaključena, čeprav postopek njegove izdelave morebiti še ni zaključen in dokument morebiti nikdar ne bo dejansko sprejet.[2] Prvi kriterij – da je dokument še v postopku izdelave – za dokumente, ki nastajajo v uradnih postopkih, pomeni, da so v pripravi, dokler jih ne podpiše in odpošlje ali kako drugače zaključi uradna oseba organa, pooblaščena za odločanje (člen 7 UPPUIJZ). Kadar pa avtor dokumenta nima pravnega pooblastila za njegovo sprejetje oziroma dokler se dokument giblje od podrejenih oseb k nadrejenim, ki imajo pristojnosti, da o njem odločijo, je dokument najverjetneje še v postopku izdelave.[3] Po drugi strani so dokumenti, ki nastajajo v sklopu projektov, vodenih v skladu z Metodologijo vodenja projektov v državni upravi z dne 15. 5. 1997, v postopku izdelave, dokler niso odobreni v skladu s pravili metodologije. Vodenje projektov je namreč dolgotrajen proces, ki ima več zaključenih celot oziroma projektnih faz, zato ni potrebno, da bi bili vsi dokumenti javnosti nedostopni vse do dokončanja celotnega projekta.[4] Glede na ta prvi kriterij se na izjemo za dokumente v postopku izdelave ni več mogoče sklicevati potem, ko je bil določen dokument objavljen, še zlasti, če objavo ali drugačno dostopnost že pred formalnim sprejetjem dokončne odločitve izrecno zahteva katerikoli predpis (npr. člen 10 ZDIJZ za predloge predpisov, programov, strategij in drugih podobnih dokumentov, ki jih morajo organi posredovati v svetovni splet že v fazi njihovega nastajanja; PoDZ za predloge zakonov, aktov in drugih gradiv, ki jih mora DZ javno objaviti v svojem glasilu že v postopku priprave; ali člen 58 ZVO-1 za osnutke okoljevarstvenih aktov, ki morajo biti ustrezno objavljeni ali drugače dostopni že v fazi njihove priprave, da se zagotovi sodelovanje javnosti pri sprejemanju pomembnih odločitev).

99Drugi kriterij – da je dokument še predmet posvetovanja v organu – terja, da je dokument posvetovalen po svoji naravi, tj. da kot del postopka, v katerem se izoblikujejo odločitve in politika organov, vsebuje določena priporočila ali mnenja o pravni ali politični zadevi oziroma vprašanju. Ker mora iti pri tem za izmenjavo mnenj ter stališč, s to izjemo praviloma ne morejo biti varovani podatki, ki se v celoti nanašajo na dejstva, statistike ali tehnične podatke, čeprav je v praksi opredelitev, kdaj gre zgolj za mnenja in kdaj za dejstva, lahko zelo težavna, saj se mnenja in stališča pogosto prepletajo z dejstvi. Čeprav dikcija ZDIJZ trenutno govori o dokumentu, ki je predmet posvetovanja v organu, pa bi zaradi narave delovanja organov v praksi bilo bolj primerno, če bi določal, da gre za posvetovanje znotraj organov in med organi. Pri tem se dokumenti, ki jih pripravijo zunanji svetovalci organa, štejejo za del postopka posvetovanja v organu, če dokumenti nastanejo na pobudo organa in jih svetovalci ne pripravijo v svojem lastnem interesu oziroma zase ne pričakujejo nekih ugodnosti.[5]

100Tretji kriterij oziroma škodni test – da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine – je v ZDIJZ neprimerno in preozko opredeljen z vidika temeljnega namena te izjeme, ki je v zaščiti nemotenega postopka posvetovanja organov. Predčasno razkritje dokumentov bi zato lahko kratkoročno ogrozilo konkretni postopek odločanja ali posvetovanja, dolgoročno pa lahko tudi ohromilo te postopke, ker sodelujoči ne bi hoteli razkriti svojih stališč, če vedo, da bodo pozneje razkrita javnosti. Bolj primerno bi bilo zato, da bi tretji kriterij zavrnitev dostopa dopuščal zaradi kakršnekoli vrste škode, ki bi z razkritjem lahko nastala organu, vendar pod pogojem, da bi razkritje moralo že resno škodovati postopkom odločanja organa.

[1] Tako npr. člen 4/3 Uredbe EU in Priporočilo SE št. 2 (2002), načelo IV/1/x. ABA CEELI, s. 24; Ekonomska komisija OZN za Evropo (UNECE), Navodila OZN za implementacijo Aarhuške konvencije (2000), s. 58. Okoljevarstvena Direktiva ES št. 2003/4 poleg tega zahteva, da mora organ v primeru zavrnitve dostopa do gradiva v postopku izdelave oziroma nedokončanih dokumentov ali podatkov navesti ime organa, ki gradivo pripravlja, in čas, ki je predvidoma potreben za njegovo dokončanje (člen 4/1/2 v povezavi členom 4/1/d Direktive ES št. 2003/4 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. 1. 2003 o dostopu javnosti do okoljskih informacij in razveljavitvi Direktive 90/313/EGS, UL L 2003/41, s. 26).

[2] Tako tudi v pravni ureditvi EU pripravljalni dokumenti po sprejemu odločitve v zadevi praviloma izgubijo zaupno naravo, razen tistih, ki vsebujejo mnenja za interno uporabo in so nastala kot del posvetovanj in preliminarnih razgovorov znotraj evropske institucije, če bi njihovo razkritje resno ogrozilo postopke odločanja institucije (člen 4/3/1 Uredbe EU). Prim. npr. priporočilo Evropskega varuha človekovih pravic, da naj Svet po sprejetju odločitve javnosti razkrije mnenje svoje pravne službe, ki se je – ironično – nanašalo prav na postopek sprejemanja Uredbe EU (Special Report from the European Ombudsman to the European Parliament following the draft recommendation to the Council of the European Union in complaint 1542/2000/(PB)SM, 11. 2. 2003, s. 6–11, § 9).

[3] V nasprotju tem se dokončani dokumenti navadno pošiljajo v obratni smeri, tj. od nadrejenih k podrejenim osebam, ki sprejete odločitve izvršujejo (United States Department of Justice, Exemption 5, s. 4–5).

[4] V EU so to delovni dokumenti (working papers), ki jih institucije EU sestavijo same za svojo interno uporabo ali jih prejmejo od drugih ter se nanašajo na zadevo, v kateri institucija še ni sprejela odločitve (člen 4/3 Uredbe EU), medtem ko sodna praksa ZDA kot takšne šteje dokumente, sestavljene, preden organ sprejme svojo odločitev oziroma politiko (United States Department of Justice, Exemption 5, s. 3–4).

[5] Tako tudi Vrhovno sodišče ZDA v zadevi Department of the Interior proti Klamath Water Users Protective Association, 532 U.S. 1 (2001). O posvetovanje znotraj organov in med organi govorita tudi člen 4/3/c Aarhuške konvencije in Priporočilo SE št. 2 (2002), načelo IV/1/x. Prim. tud ABA CEELI, s. 24, in United States Department of Justice, Exemption 5, s. 5–7.