Komentar
Gregor Virant, 2002
1V 112. členu Ustava ureja imenovanje ministrov na način, ki je za parlamentarni sistem neobičajen. V primerjalnih sistemih ministre imenuje šef države na predlog predsednika vlade, pri čemer je v skladu z ustavnimi običaji (Velika Britanija) oziroma samo ustavo na predlog predsednika vlade praviloma vezan (nemška teorija dopušča izjeme samo v ekstremnih primerih – glej Isensee/Kirchof, s. 615). V švedskem sistemu imenuje ministre sam predsednik vlade. V italijanskem sistemu, kjer sicer ministre imenuje predsednik republike, parlament najkasneje v desetih dneh po oblikovanju vlade glasuje o zaupnici, s katero potrdi (ali zavrne) oblikovanje vlade. Sistem imenovanja ministrov v parlamentu pozna npr. Spodnja Saška, vendar je potrebno opozoriti, da gre za ustavo federalne enote (dežele).
2V našem sistemu imenuje ministre DZ, s čimer se vzpostavlja neposredna vez odgovornosti med DZ in ministrom. Predsednik Vlade predlaga kandidate za ministre, kar pomeni, da jih DZ ne more imenovati mimo njegove volje. Na ta način je kljub posebnosti našega sistema zagotovljeno, da je kadrovska struktura Vlade odvisna v prvi vrsti od predsednika Vlade, ki lahko Vlado na enak način tudi rekonstruira (predlaga razrešitev ministra in imenovanje novega). Sestava Vlade je odvisna od soglasja volje predsednika Vlade kot predlagatelja in DZ, ki imenuje ministre.
3Imenovanje ministrov v DZ otežuje postopek oblikovanja Vlade, za katerega prvo fazo (izvolitev Predsednika republike) lahko rečemo, da je urejena tako, da minimizira možnost razpusta DZ in predčasnih volitev. Določba 112. člena lahko privede do tega, da DZ izvoli predsednika Vlade, ne imenuje pa ministrov, ki jih ta predlaga. Z izvolitvijo predsednika Vlade funkcija stare vlade preneha (ta vlada opravlja le tekoče posle), nova pa še ni oblikovana. Izvoljeni predsednik Vlade še ne more opravljati ustavnih funkcij predsednika Vlade, razen tistih, ki se tičejo oblikovanja Vlade (predlaganje imenovanja ministrov). Predsednik Vlade, ki še nima potrjene (imenovane) ministrske ekipe, ne more voditi Vlade. Vlada, ki opravlja tekoče posle, deluje pod vodstvom prejšnjega predsednika Vlade.
4Ustava ne ureja vprašanja, kako predsednik Vlade predlaga kandidate za ministre in kako DZ o njih glasuje (ali o vsakem posebej ali o listi). Prav tako Ustava ne določa, ali se lahko glasovanje o kandidatih ponovi, in če se, kolikokrat se. Ta vprašanja so prepuščena zakonu (Zakon o vladi RS – ZVla) in Poslovniku DZ. Prav tako Ustava ne odgovarja izrecno na vprašanje, ali lahko Vlada začne delovati, še preden so imenovani vsi ministri (z izrazom »vsi« so mišljeni ministri, določeni z zakonom, ki v skladu z 2. odst. 114. člena ureja sestavo Vlade, ali vsaj ministri, odgovorni za posamezne resorje). Grad meni, da za takšno ureditev »ni ustavne podlage« (Grad–2000, s. 5), Krivic pa meni, da takšna ureditev ni neskladna z Ustavo (Krivic–2000, s. 37).
5Iz dejstva, da Ustava glede imenovanja in odgovornosti postavlja neposredno vez med DZ in posameznimi ministri, je mogoče sklepati, da lahko načeloma deluje le Vlada, v katero so imenovani ministri za vsa področja, ki jih določa ZVla, oziroma da načeloma ministrske funkcije za določeno področje ne sme opravljati minister, ki ni bil imenovan (in se poprej ni predstavil pristojnemu delovnemu telesu DZ) za to področje. Izjeme so dopustne le zaradi varovanja druge ustavne vrednote, če je poseg v navedeno ustavno načelo sorazmeren s ciljem, ki se z njim dosega. Po našem mnenju bi bil takšen dopusten poseg začasen prevzem resorja s strani drugega ministra ali predsednika Vlade v primeru odstopa, smrti, začasne bolezenske zadržanosti ministra ipd. O ureditvi, ki jo prinaša veljavni ZVla, po kateri lahko Vlada začne delovati, ko sta imenovani dve tretjini resornih ministrov (111. člen), se US še ni izreklo. Ureditev zasleduje legitimen cilj zagotoviti začasno delovanje izvršilne veje oblasti v položaju, ko je DZ izvolil predsednika in imenoval najmanj dve tretjini resornih ministrov, in omogočiti dokončno oblikovanje Vlade v razumnem roku (opisana rešitev po ZVla je le začasna – traja lahko največ tri mesece).
6Nedvomno pa Ustava ne dopušča zakonske ureditve, po kateri bi lahko začela delovati Vlada, ki bi imela poleg predsednika Vlade tako majhno število ministrov, da ne bi mogla učinkovito opravljati izvršilne funkcije. V primeru odstopa večjega števila ministrov (npr. zaradi izstopa politične stranke iz koalicije) bi zakonska ureditev lahko dopuščala predsedniku Vlade možnost rekonstrukcije Vlade, vendar bi se moral postopek imenovanja ministrov zaključiti v čim krajšem razumnem roku. Če predsedniku Vlade ne bi uspelo doseči imenovanja ministrov v tem roku, bi mu morala funkcija prenehati. Tovrstnega položaja Zakon o vladi neposredno ne ureja – ureja le, kot je bilo opisano, začasno delovanje nepopolne Vlade po imenovanju najmanj dveh tretjin resornih ministrov.
7Poslovnik DZ ureja postopek imenovanja ministrov (262.–266. člen) tako, da omogoča večkratno glasovanje in s tem olajšuje ovire pri oblikovanju vlade. Predsednik vlade predlaga kandidate za ministre na listi, o kateri DZ glasuje kot o celoti. V primeru, da lista ni izglasovana, lahko predsednik Vlade predlaga novo listo; če tudi ta ni izglasovana, lahko predlaga, da se glasuje o vsakem kandidatu posebej. Ustava ne določa tajnega glasovanja, niti ne določa večine, ki je potrebna za imenovanje ministrov. Glede na to velja splošna določba o potrebni večini za odločanje DZ (86. člen) – DZ veljavno odloča, če je na seji navzoča večina poslancev, in sprejema odločitve z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev. “Določba Poslovnika DZ, ki za odločitev o imenovanju ministrov zahteva večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, ni v neskladju s 112. členom Ustave in ne z določbo, po kateri je za izrek nezaupnice ministru na podlagi interpelacije potrebna večina glasov vseh poslancev. Slednja določba Ustave je specialna določba, ki jo je kot ustavno določeno izjemo treba razlagati ozko, njene uporabe ni mogoče razširjati na drugačne primere, ki z njo niso zajeti. Za drugačne primere – torej tudi za imenovanje ministrov – je zato treba uporabiti splošno določbo, po kateri se odločitev sprejme z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev.” (OdlUS VI, 14, U-I-29/97, Ur. l. 14/97)
8Ob za parlamentarni sistem nenavadnem postopku imenovanja ministrov se lahko zgodi, da Vlada tudi dalj časa po izvolitvi predsednika Vlade ne prične delovati. Ustava ne ureja izrecno vprašanja, kakšen je izhod iz takšnega položaja. ZVla za primer, da DZ tudi v treh mesecih po nastopu funkcije Vlade (gre za primer, ko začne Vlada delovati nepopolna, torej ne da bi bili imenovani vsi ministri) ne imenuje preostalih ministrov, predvideva prenehanje funkcije Vlade. Ta rešitev je logična. Prav tako je logično, čeprav tega ne Ustava ne veljavna zakonodaja ne urejata izrecno, da ob neuspelem poskusu oblikovanja Vlade (imenovanja ministrov) predsedniku Vlade preneha funkcija in da se v takem primeru ponovi postopek izvolitve predsednika Vlade po 111. členu Ustave. V tem primeru obstajata dve možni razlagi: po prvi se postopek vrne na začetek (prvi krog volitev predsednika Vlade), po drugi pa je s prenehanjem funkcije predsednika Vlade prvi krog konzumiran (dejstvo, da predsednik Vlade ni uspel doseči imenovanja ministrov, pomeni, da je mandat izgubil, DZ pa je s tem »zapravil« prvi poskus izvolitve predsednika Vlade). Slednja rešitev se zdi bolj logična.
9V 2. odst. 112. člen ureja t. i. »hearing« – predstavitev kandidata za ministra pristojni komisiji DZ. Pojem »komisija« je treba razlagati širše, kot delovno telo (tudi npr. odbor). Kandidat za ministra mora pri predstavitvi delovnemu telesu DZ odgovarjati na vprašanja. Ustava govori o vprašanjih komisije (»njena vprašanja«), vendar tudi tega ni mogoče razumeti dobesedno, temveč kot vprašanja posameznih članov delovnega telesa, saj bi bila drugačna razlaga absurdna.
10Kandidat za ministra se predstavi in odgovarja na vprašanja v okviru delovnega področja, ki ga zakon določa za resor, ki naj bi ga prevzel. Ime ministrstva in ministrske funkcije (minister za okolje in prostor, minister za notranje zadeve) ni bistveno, bistveno je zakonsko določeno delovno področje. Posebno vprašanje je, kakšne so posledice spremembe delovnega področja (resorja) ministrstva in s tem ministra, ki ga vodi, po imenovanju, torej med trajanjem mandata. To vprašanje se je že pojavilo v parlamentarni praksi. Ob prenosu nekaterih obsežnih delovnih področij (energetika) iz enega v drugo ministrstvo je DZ sprejel odločitev (v prehodnih določbah zakona, ki je urejal ta prenos), da ministri nadaljujejo z opravljanjem funkcije. Obsežna sprememba področja torej ni vplivala na izvrševanje ministrske funkcije.
11V primeru bistvene spremembe delovnega področja ministrova funkcija preneha, saj se prekine vez, ki jo Ustava z določbami o imenovanju, predstavitvi in politični odgovornosti ministra postavlja med DZ in ministrom; seveda lahko predsednik Vlade ministra, ki mu je prenehala funkcija, DZ ponovno predlaga v imenovanje. Pojem »bistvene« spremembe je nedoločen ustavnopravni pojem, ki ga lahko v okviru določenega polja lastne presoje interpretira sam zakonodajalec, vendar je tudi avtonomen ustavnopravni pojem, kar pomeni, da bi lahko US odločitev zakonodajalca kot neskladno z Ustavo razveljavilo. Do prenehanja funkcije ministra ne pride, če se obseg delovnega področja ministrstva, ki ga vodi, in s tem obseg področja, za katero politično odgovarja, zmanjša. Minister namreč v tem primeru ne pridobi nobene pristojnosti na področju, za katero ni bil imenovan in se ni predstavil pristojnemu delovnemu telesu. Njegova odgovornost DZ tako ni okrnjena.
12V primeru, da se ob imenovanju že predvidevajo spremembe delovnih področij, lahko predsednik Vlade DZ na to opozori, kandidat za ministra pa se predstavi tudi za razširjeni del delovnega področja. Takšno ravnanje vpliva na obseg dopustnih kasnejših sprememb delovnega področja.
13112.člen omenja tudi razrešitev ministra. Le-ta je konkretno urejena v 2. odst. 118. člena v zvezi z interpelacijo. Razrešitev po 112. členu je razumeti širše, saj zajema tudi razrešitev na predlog predsednika Vlade. Ureditev, ki bi predsedniku Vlade onemogočala, da predlaga razrešitev ministra, bi bila v neskladju z ustavno vlogo, ki jo ima predsednik Vlade po 1. odst. 114. člena. Za razrešitev po 112. členu ni predvidena posebna večina, zato je mogoče sklepati, da se izreče z »navadno« večino opredeljenih glasov navzočih poslancev. Veljavni Poslovnik DZ ureja samo razrešitev ministra po interpelaciji, ne pa tudi razrešitve na predlog predsednika Vlade. Razrešitev na predlog predsednika Vlade predvideva ZVla (19. člen), vendar ne določa potrebne večine za odločitev o razrešitvi.
14Vlada RS je DZ posredovala Predlog ustavnega zakona o spremembah in dopolnitvah Ustave (Predlog ustavnega zakona je objavljen v Poročevalcu 69/2001, s. 3 in nasl.), v katerem predlaga spremembo 1. odst. 112. člena, in sicer tako, da naj bi ministre imenoval Predsednik republike na predlog predsednika Vlade. S tem bi v Ustavo prevzeli nemški sistem oblikovanja vlade
Literatura k členu:
Glej 110. člen.