Franc Testen, 2011

1V odločbi OdlUS XVII/I, 3, U-I-370/06 z dne 17. 1. 2008 je US na zahtevo DS in na pobudo Študentske organizacije Slovenije presojalo ustavnost določb sedmega odstavka 33. člena, 48., 49., petega in osmega odstavka 50. člena in 51. člena Zakona o visokem šolstvu (Ur. l. 67/93, 99/99, 64/01, 100/03, 134/03 – UPB, 63/04, 100/04 – UPB, 94/06 in 119/06 – UPB – ZViS) ter 10., 15., 16., 17. in 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Ur. l. 94/06 – ZViS-E) ter Uredbe o uvedbi in uporabi klasifikacijskega sistema izobraževanja in usposabljanja (Ur. l. 46/06), ki (med drugim) urejajo status, pristojnosti in sestavo Sveta RS za visoko šolstvo (Svet). Po stališču predlagatelja naj bi šlo za državni organ sui generis, ki ima lahko le posvetovalno funkcijo. Izpodbijane zakonske določbe pa naj bi širile njegove pristojnosti tako, da pridobiva tudi izvrševanje javnih pooblastil (določanje meril na področju evalvacije, habilitacija). Takšno povečanje pristojnosti Sveta naj bi bilo (med drugim) v nasprotju z načelom avtonomnosti univerz. V neskladju s prvim odstavkom 58. člena naj bi bile tudi pristojnosti Sveta, da določa merila za habilitacijske postopke habilitacijskega senata, merila za prehode med študijskimi programi in merila za priznavanje znanj in sposobnosti, pridobljenih pred vpisom v program oziroma zunaj študijskega programa. V neskladju s to ustavno določbo naj bi bila tudi ena od možnih razlag ZViS o pristojnosti Sveta za odločanje o izvolitvi v nazive. Pobudnica (ŠOS) je poleg določb, ki urejajo status, pristojnosti in sestavo Sveta – kršitev prvega odstavka 58. člena naj bi bila v tem, da mu ZViS poleg strokovno posvetovalne funkcije daje tudi upravno funkcijo oziroma pooblastila –, izpodbijala tudi določbi 10. in 17. člena ZviS-E. V nasprotju z drugim odstavkom 58. člena naj bi bila ureditev, ki omogoča, da se financiranje visokega šolstva ureja s podzakonskimi akti.

US je zavrnilo očitek, naj bi določbe o statusu, pristojnostih in sestavi Sveta kršile določbo prvega odstavka 58. člena. Odločilo je, da določitev pristojnosti Sveta iz prve, tretje in četrte alineje četrtega odstavka 49. člena ZViS (habilitacijski postopki pri Svetu) niso v neskladju s prvim odstavkom 58. člena, saj je stvar univerze oziroma samostojnih visokošolskih zavodov, ali bodo dali ob upoštevanju avtonomije univerze in drugih ustavnih načel prednost pri zaposlitvi tistim, ki imajo habilitacijo na univerzi. Opozorilo je na to, da je Svet z ZViS-E prvič opredeljen kot samostojen in neodvisen organ. Svet je sicer res – drugače, kot to zatrjujeta Vlada in Državni zbor v svojih odgovorih – državni organ, ki izvršuje upravne naloge, za kar ne potrebuje posebnega javnega pooblastila. To, da v okviru izvrševanja upravnih nalog lahko tudi Svet oblikuje merila za izvolitev v nazive  in izdaja odločbe o izvolitvi v naziv, pa ne pomeni posega v avtonomnost univerze in drugih visokih šol. Zakon namreč ne izenačuje odločb o izvolitvi v naziv, ki jih izdaja Svet, z odločbami senata univerze, senatov fakultet, umetniških akademij oziroma visokih strokovnih šol, ki jih ustanovi RS. Te namreč po določbi 6. člena ZViS  samostojno urejajo notranjo organizacijo in delovanje, sprejemajo merila za izvolitev v naziv in volijo v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev, izbirajo visokošolske učitelje, znanstvene delavce in visokošolske sodelavce za zasedbo delovnih mest ter volijo, imenujejo in odpokličejo organe v skladu s statuti in z drugimi akti. Avtonomije univerze ravno tako ne kršijo določbe o pristojnosti Sveta na akreditacijskem področju (določanje merila za prehode med študijskimi programi in določanje meril za priznavanje znanj in sposobnosti, pridobljenih pred vpisom v program oziroma zunaj študijskega programa). Pri tem se US sklicuje na ustavno določbo, da država ustvarja možnosti, da si državljani pridobijo ustrezno (torej tudi visoko) izobrazbo (tretji odstavek 57. člena).

Kot očitno neutemeljene je zavrnilo tudi pobudničine očitke, da 10. in 17. člen ZViS-E, s katerima je zakonodajalec delno spremenil način financiranja visokošolskih zavodov in naložil Vladi, naj ustrezno spremeni tudi podzakonski predpis, ki podrobneje ureja financiranje visokošolskih zavodov, kršita določbo drugega odstavka 58. člena. Neutemeljena naj bi bila tudi pobudničina bojazen, da takšna ureditev omogoča Vladi uvedbo šolnin.

2Avtonomijo univerze so navajali kot merilo presoje udeleženci tudi v nekaterih zadevah, kjer se US do teh navedb ni polno vsebinsko opredelilo, ker je zavrnilo pobude, ni sprejelo ustavne pritožbe ali pa je izdalo procesne odločitve. V nadaljevanju so navedeni kratki povzetki teh odločb, iz katerih se vendarle dajo razbrati nekatera stališča, ki so lahko zanimiva za prakso.

– V zadevi Up-648/06 z dne 4. 7. 2008 so dekan, prodekan in fakulteta, članica univerze, izpodbijali sklep rektorja univerze, s katerim je ta naložil dekanu izvršitev sodne poravnave o reintegraciji visokošolskega sodelavca na delovno mesto na tej fakulteti. Sklep je po mnenju pritožnikov posegal v statutarno določena razmerja med univerzo in članicami ter njunimi organi kot izrazu avtonomije univerze. Tudi s tem, da je morala fakulteta v skladu s sklepom zagotoviti plače za reintegriranega delavca, naj bi bilo nedopustno poseženo v avtonomijo univerze. US je ugotovilo, da sporni rektorjev sklep predstavlja opozorilo iz 83. člena ZDR, to pa nima neposrednih oziroma samostojnih pravnih posledic, zato z njegovo izdajo tudi ni mogla biti kršena pravica iz 58. člena

– V zadevi U-I-200/01 je pobudnik izpodbijal določbo Zakona o veterinarstvu, po kateri veterinarji, ki niso člani veterinarske zbornice, ne morejo biti sodni izvedenci. Določba naj bi kršila tudi avtonomijo univerze. Pobuda je bila zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavržena.

– V zadevi OdlUS XV, 15, U-I-277/05 – je pobudnik uveljavljal domnevno kršitev 74. člena (preglobok poseg v svobodo gospodarske pobude), in se pri tem neuspešno skliceval na kriterije, ki jih je glede dopustnosti globine posega v ustavne pravice postavilo US v zadevi U-I-34/94. US je ta argument zavrnilo in pojasnilo, da je šlo v citirani zadevi za pristojnosti države na področju zakonodajnega urejanja položaja univerze glede na načelo avtonomnosti univerze iz 58. člena. Meja, ki jih zakonodajnemu urejanju postavlja ta določba, ni mogoče enačiti z omejitvami, ki jih je treba upoštevati pri presoji dopustnosti urejanja načina izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude – v konkretnem primeru pri izvajanju dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.

– Na primerjavo s položajem rednih visokošolskih profesorjev, glede katerih univerza avtonomno določa pogoje za upokojitev (OdlUS VII, 14, U-I-22/94), se je v zadevi OdlUS XV, 87, U-I-292/05 neuspešno skliceval pobudnik, javni tožilec, ki je izpodbijal določbo 1. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o državnem tožilstvu, ki določa upokojitev državnega tožilca z dopolnjenim 70. letom starosti. US je izreklo, da ti profesorji uživajo poseben položaj glede na ustavno določeno avtonomijo univerze, kar je podlaga, da je zakonodajalec lahko drugače uredil pogoje upokojitve tožilcev, ne da bi kršil 14. člen.

– Univerza je s sklicevanjem na 58. člen izpodbijala ustavnost določbe druge alineje drugega odstavka 6. člena in 28. člena Zakona o visokem šolstvu, po katerih univerze samostojno urejajo notranjo organizacijo in delovanje v skladu z zakonom ter podrobneje uredijo delovanje organov visokošolskih zavodov – članic univerze s statutom v skladu z zakonom in ustanovitvenim aktom. Obe določbi naj bi bili v nasprotju z »načelom« avtonomije univerze iz 58. člena, kolikor vežeta statutarno ureditev notranjih razmerij na univerzi na zakon. Po stališču pobudnice naj bi upoštevaje to ustavno določbo statut univerze kot specialni predpis notranja razmerja univerze lahko urejal drugače kot zakon. US je to pobudo s sklepom U-I-302/06 zavrglo. Pobudnica naj (še) ne bi imela pravnega interesa.

3Člen 58 sta v nekaj zadevah uporabili kot merilo presoje tudi Upravno in Vrhovno sodišče.

– V zadevi U 321/97, kjer je tožnik izpodbijal sklep senata fakultete, s katerim je bila zavrnjena njegova izvolitev v naziv izredni profesor, je Upravno sodišče zavrnitev tožbe utemeljilo med drugim s tem, da merila za volitve v nazive visokošolskih učiteljev določi Univerza. Državna Univerza je po ustavi avtonomna. Za uporabo norm pa velja pravilo, da jih razlaga tisti organ, ki jih je izdal. Temu je v pritožbi na vrhovno sodišče nasprotoval tožnik z navedbo, da ustavne določbe o avtonomiji univerze ni mogoče razlagati kot diskrecijsko pravico univerze in njene habilitacijske komisije. Vrhovno sodišče na očitek, da gre za nedopustno uporabo diskrecijske pravice, ni odgovorilo (sodba I Up127/98 z dne 14. 3. 2002).

– Zdi se, da je Vrhovno sodišče nekoliko ožje razložilo pojem avtonomnosti univerze v zadevi, o kateri je odločilo s sodbo I Up 63/2003 z dne 27. 9. 2006. Tudi v tej zadevi se je tožena stranka, senat univerze, pri tem, ko je potrdila odločitev, da se tožnik ne izvoli ponovno v naziv docent, med drugim sklicevala na diskrecijsko pravico in na to, da gre za vprašanja, ki sodijo v izključno domeno univerze, kar je varovano z ustavno določbo o avtonomiji univerze. Vrhovno sodišče je zavrnilo pritožbo tožene stranke in potrdilo prvostopenjsko sodbo, s katero je Upravno sodišče odpravilo njen sklep ter ji vrnilo zadevo v ponoven postopek. Pritrdilo je stališču upravnega sodišča, da ustavna pravica avtonomnosti univerze ne izključuje ustavnih pravic, ki so tožniku zagotovljene s 14. in 15. členom. Navedlo je, da v avtonomno odločanje univerze vsekakor sodijo tudi izvolitve v naziv visokošolskih učiteljev. Za izvolitve si je univerza lahko sama predpisala podrobnejša merila. Vendar morajo biti ta (in drugi njeni akti) v skladu z Ustavo in veljavno zakonodajo. Pravila, ki jih je postavila univerza (in ki jih lahko sama na predpisan način tudi kadarkoli spremeni), morajo biti enoznačna in ne smejo dopuščati možnosti različnih razlag.

– Zanimivo – in najbrž pravilno – je stališče, da »avtonomija Univerze ni posameznikova ustavna pravica«, izraženo v sklepu Vrhovnega sodišča I Up 666/2007 z dne 18. 4. 2008. V tej zadevi se je (tudi) na 58. člen skliceval tožnik, ki je (neuspešno) izpodbijal odločitev kolegija dekana fakultete, s katerim je bilo nosilstvo predmeta dodeljeno drugim. Pri tem je vendarle treba opozoriti na to, da avtonomnost državnih univerz izhaja iz svobode znanosti in umetnosti (59. člen), ki pa je posameznikova ustavna pravica. Ni mogoče tudi prezreti nevarnosti, da univerza kot kolektivno telo poseže v posameznikovo svobodo znanosti in umetnosti ravno s sklicevanjem na svojo (ustavno) pravico avtonomnega urejanja »lastnih« zadev. Tudi »Magna Charta« evropskih univerz, sprejeta v Bologni septembra 1988, opozarja , da je temeljno načelo v življenju univerz svoboda raziskovanja, poučevanja in vzgoje; spoštovanje tega načela pa morata zagotoviti in izvajati javna oblast in univerza, vsaka v okviru svojih pristojnosti. V tem okviru je mogoče avtonomnost univerze razlagati kot posameznikovo ustavno pravico pozitivnega statusa, ki od univerze – sklicujoč se na njeno avtonomnost – zahteva določeno ravnanje.

– Na ustavno zagotovljeno avtonomnost univerze se je sklicevalo Vrhovno sodišče v sodbi Up214/2009 z dne 28. 12. 2009. V tej sodbi je pritrdilo stališču tožene univerze, da ji ni treba obrazložiti (negativnega) izida tajnega glasovanja na volitvah tožnika v naziv redni profesor. Sodišče prve stopnje je z zahtevo, naj tožena stranka utemelji, zakaj se je senat univerze oziroma zakaj so se njegovi posamezni člani odločili glasovati proti predlogu, naj se tožnik izvoli v naziv redni profesor, nedopustno poseglo v ustavno (58. člen) in zakonsko zagotovljeno (po ZViS) avtonomijo univerze. Člani senata univerze , ki volijo, namreč z glasovanjem dejansko uresničujejo avtonomijo tožene stranke in niso z nobenim zakonom zavezani, da svoj glas obrazložijo.

– Upravno sodišče se v sodbi U 295/2000 z dne 10. 12. 2003 ukvarja s podobnim vprašanjem: ali se v postopkih izvolitev v naziv visokošolskega učitelja (vsaj smiselno) uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Pravna zahtevnost tega vprašanja naj bi bila posledica dejstva, da je državna univerza avtonomna. Iz določbe 58. člena naj bi izhajalo, da je državna univerza avtonomna institucija na vseh področjih, razen na dveh. Avtonomna ni v tistih primerih, ko njeno ravnanje pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavnopravnega varstva, kajti ravnanje univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb. In drugič: državna univerza ni avtonomna glede financiranja. Postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev je urejen deloma z ZViS, deloma pa s statutom univerze. Sodišče si je zastavilo vprašanje, ali se v tem postopku zaradi ustavne avtonomije univerze uporabljajo samo določbe statuta ali tudi določbe ZUP. Uporabo ZUP je utemeljilo z javnopravno naravo volitev v nazive in pa z individualnimi pravicami in pravnimi interesi posameznikov, ki so vlagatelji prošenj za izvolitev v naziv – pri tem se je sklicevalo na 49., 14. , 22. in 25. člen. V nadaljevanju ugotavlja, da ima univerza v teh postopkih v povezavi z ustavno določbo o avtonomiji možnost uporabe določenega polja proste presoje – ta institut pa da je zaradi avtonomije državne univerze specifičen in ga je treba uporabiti in razlagati preko tistih določb ZUP, ki urejajo institut prostega preudarka. Iz razlogov te sodbe bi bilo mogoče napraviti daljnosežen (in precej sporen) sklep, da avtonomija univerze tej daje pooblastilo, da v vseh upravnih zadevah s področja svojega delovanja odloča po prostem preudarku.