Barbara Kresal, 2002

21Naslovniki določbe 1. odst. 50. člena so državljani. Ustava torej pravico do socialne varnosti kot človekovo pravico zagotavlja državljanom. Zanimivo je opozoriti, da so nekatere druge povezane ustavne določbe širše in ne omejujejo varstva le na državljane (npr. pravica do zdravstvenega varstva, varstvo invalidov, itd.). Vprašanje pravnega položaja tujcev na področju socialne varnosti je glede na vse večje migracije zelo aktualno. Kakšen domet ima določba 79. člena o posebnih pravicah v Sloveniji zaposlenih tujcev, ki bi lahko posegala tudi na področje socialne varnosti, je težko reči. Preden pa se omenja posebne, dodatne pravice tujcev, bi bilo najprej treba razrešiti vprašanje zagotavljanja vsaj enakega obravnavanja tujcev in ohranitve pravic tujcev na področju socialne varnosti.

22Splošno omejevanje ustavne pravice do socialne varnosti le na državljane je lahko sporno, zato bi veljalo ob predvidenih spremembah Ustave razmisliti tudi o ustrezni spremembi navedene določbe. Pri presoji zadev v zvezi s pravnim položajem tujcev na področju socialne varnosti pa US ni vezano le z Ustavo, ampak mora, upoštevajoč 8. in 160. člen (čeprav je treba opozoriti tudi na 13. člen), upoštevati tudi zavezujoče mednarodne norme. V Splošni deklaraciji človekovih pravic in MPESKP je naslovnik pravice do socialne varnosti »vsakdo«. V tej zvezi pa je zanimiva predvsem EKČP in praksa ESČP, iz katere izhaja, da pravice iz sistema socialne varnosti uživajo konvencijsko varstvo lastnine po določbi 1. člena Protokola št. 1 in so podvržene prepovedi diskriminacije, vključno s prepovedjo razlikovanja na podlagi državljanstva. Iz dosedanje prakse Sodišča sicer ni povsem jasno, katere pravice s področja socialne varnosti uživajo navedeno konvencijsko varstvo, saj se kot kriterij na eni strani poudarja vez med določeno dajatvijo s plačilom prispevkov, na drugi strani pa dejstvo, da gre za premoženjsko pravico, zagotovljeno z veljavno zakonodajo, ne da bi bilo za uporabo 1. člena Protokola št. 1 nujno le sklicevanje na povezavo med upravičenostjo do pravice in plačevanjem prispevkov. V zadevi Gaygusuz v. Avstrija, 16. 9. 1996; Reports 1996-IV, je Sodišče ugotovilo kršitev 14. člena EKČP v povezavi s 1. členom Protokola št. 1, ker je bila turškemu državljanu, ki je bil s prekinitvami zaposlen v Avstriji, nato pa brezposeln, po izteku nadomestila za brezposelnost zavrnjena prošnja za pridobitev t. i. nujne pomoči, dajatve, ki pod določenimi pogoji pripada osebi po izteku nadomestila za brezposelnost kot oblika predčasne upokojitve; ker imajo pravico do te dajatve samo državljani in je bila turškemu državljanu prošnja zavrnjena le iz razloga, ker nima avstrijskega državljanstva, je ESČP ugotovilo kršitev, ob tem pa poudarilo, da bi morala država predložiti zelo tehtne razloge (»very weighty« reasons) za različno obravnavanje, ki temelji izključno na državljanstvu, da bi Sodišče lahko štelo takšno ureditev za skladno s Konvencijo.

23Tudi Spremenjena Evropska socialna listina v zvezi s pravico do socialne varnosti v 12. členu nalaga državi obveznost, da z ustreznimi ukrepi zagotovi enakopravno obravnavanje in ohranitev pravic za tujce, državljane drugih pogodbenic. V Dodatku k Spremenjeni Listini je glede kroga varovanih oseb določeno, da pravice iz Listine veljajo za tujce, ki so državljani drugih pogodbenic in zakonito prebivajo ali so redno zaposleni na ozemlju ene od pogodbenic. Četrti odstavek 12. člena Listine države zavezuje, da tujcem, ki so navedeni v Dodatku, zagotavljajo enako obravnavanje pri dodelitvi, ohranitvi in ponovni pridobitvi pravic do socialne varnosti ter da državljanom drugih pogodbenic, ki ne prebivajo več na njenem ozemlju, so pa tam v preteklosti zakonito prebivali ali bili redno zaposleni, zagotavljajo ohranitev pravic do socialne varnosti, ki so jih pridobili na podlagi zakonodaje te države. Navedena določba pomeni, da država ne sme nalagati dodatnih pogojev za upravičenost do določene dajatve samo državljanom drugih držav oziroma jih izvzeti iz kroga upravičencev do določene dajatve. Stališča, zavzeta v okviru sistema nadzora nad Evropsko socialno listino, so še posebej pomembna, saj poudarjajo tudi zahtevo po izločitvi vsakršne posredne diskriminacije tujcev, do katere pride z določanjem navidez nevtralnih pogojev, ki pa jih tujci težje izpolnijo (npr. predvsem zahteva po stalnem prebivališču, zahteva po določenem času bivanja pred pridobitvijo pravice, itd.). Dodatek k Listini v tej zvezi določa izjemo: pri ugodnostih, ki so neodvisne od plačila prispevkov, lahko država zahteva izpolnitev predpisane dobe bivanja, preden jih prizna tujcem. V tej zvezi je bilo v okviru nadzora nad izvrševanjem Listine zavzeto stališče, da je uporaba pogoja prebivanja v državi dopustna samo za upravičence, kar pomeni, da se npr. pri družinskih dodatkih lahko zahteva določena doba prebivanja v državi le za starše otrok, ni pa mogoče zahtevati, da bi v tej državi prebivali tudi otroci. Prav tako se poudarja, da mora biti določen pogoj bivanja v sorazmerju s cilji, ki naj bi se s tem dosegli. V okviru Sveta Evrope podrobneje ureja vprašanja socialne varnosti migrantov tudi Evropska konvencija o socialni varnosti iz leta 1972 in še nekatere druge konvencije. Slovenija je sklenila številne dvostranske konvencije o socialni varnosti oziroma socialnem zavarovanju (npr. z Nemčijo, Avstrijo, Kanado, Švico, Nizozemsko, Italijo, Hrvaško, itd.).

24S problemom ustreznega varstva tujcev na področju socialne varnosti se ukvarja tudi MOD. Konvencije MOD s področja socialne varnosti vsebujejo tudi določbe o enakem obravnavanju (npr. 68. člen Konvencije št. 102), kar nekaj konvencij MOD pa ureja izključno vprašanja socialne varnosti migrantov (npr. Konvencija št. 118 o enakem obravnavanju domačinov in tujcev na področju socialne varnosti, 1962 in Konvencija št. 157 o vzpostavitvi mednarodnega sistema za ohranitev pravic iz socialnega zavarovanja, 1982, vendar ti dve Slovenije zaenkrat še ne zavezujeta, zavezuje pa jo npr. starejša Konvencija št. 48 o mednarodni ureditvi varovanja pravic iz invalidskega, starostnega in družinskega zavarovanja, 1935).

25Vprašanje pravnega položaja tujcev na področju socialne varnosti, vključno z zagotavljanjem enakega obravnavanja, prepovedjo diskriminacije in ohranitvijo pravic, je predmet obsežnega in podrobnega pravnega urejanja v okviru Evropske unije, pri čemer je treba upoštevati, da je temeljni cilj in namen te ureditve omogočanje prostega pretoka delavcev z odpravo vseh ovir, torej tudi tistih na področju socialne varnosti. Osrednji instrument v tej zvezi je Uredba 1408/71 in izvedbena Uredba 574/72, s kasnejšimi spremembami in dopolnitvami, izrednega pomena pa je obsežna praksa Sodišča Evropskih skupnosti (glej npr. sodbe Rönfeldt, 1991, C-227/89; Newton, 1991, C-356/89; Hughes, 1992, C-78/91; Hoeckx, 1985, 249/83; Kenny, 1978, 1/78; Frilli 1972, 1/72; Piscitello, 1983, 139/82; Pinna, 1986, 41/84; Allué in Coonan, 1989, 33/88; Masgio,1991, C-10/90). Poudariti je treba, da vzpostavljen režim varstva velja za državljane držav članic. Sodišče pa se je srečalo tudi z vprašanjem diskriminacije državljanov »tretjih držav«. V tej zvezi je bila predlagana sprememba Uredbe, tudi pod vplivom sodbe ESČP v zadevi Gaygusuz (glej zgoraj).

26US se je z vprašanjem državljanstva pa tudi stalnega prebivališča na področju socialne varnosti že srečalo (npr. OdlUS IX, 79 glede ureditve otroških dodatkov v ZDPre, ki se pogojujejo z državljanstvom in stalnim prebivališčem otroka; OdlUS IX, 127 in sklep št. Up-210/00 z dne 3. 7. 2001 glede pravnega položaja delovnih invalidov – tujcev; OdlUS I, 77 in OdlUS IV, 11 v zvezi z vojaškimi pokojninami in pokojninami iz drugih republik nekdanje SFRJ, kjer je bilo sporno določanje pogoja stalnega prebivališča, vendar z vidika varstva lastnih državljanov).

27Pravica do socialne varnosti je pravica, ki po svoji naravi lahko pripada le fizičnim osebam, posameznikom. Pravna oseba ne more biti nosilec te ustavne pravice.

28Drugo pa je vprašanje, komu US priznava pravni interes za izpodbijanje predpisov, ki se nanašajo na uresničevanje pravice do socialne varnosti iz 50. člena. V skladu s 24. členom ZUstS ima pravni interes tisti, v čigar pravice, pravne interese oziroma pravni položaj neposredno posega izpodbijani predpis. To so torej predvsem posamezne fizične osebe, ki zatrjujejo, da predpis posega v njihovo pravico do socialne varnosti. Pravni interes mora biti konkreten in neposreden. Tako je npr. US zavrglo pobudo za presojo določbe pokojninskega zakona, ki ureja, katera obdobja se štejejo v zavarovalno dobo, z utemeljitvijo, da pobudnik, ki mu manjka več let starosti, da bi lahko uveljavljal pravico do starostne pokojnine, nima pravnega interesa za izpodbijanje zakonske določbe, ki ureja drug pogoj za pridobitev pravice (OdlUS IX, 6). US je priznalo pravni interes osebi, ki je bila že pred začetkom veljavnosti izpodbijane ureditve (nanašala se je na izračun pokojninske osnove) upokojena – ker lahko uživalec pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja zahteva, da se mu pravice določijo po novem zakonu, če je to zanj ugodneje, lahko izpodbijana določba vpliva neposredno na pravice te osebe (OdlUS II, 103).

29US priznava pravni interes za izpodbijanje predpisov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju tudi Zvezi društev upokojencev Slovenije (OdlUS VII, 212 glede usklajevanja pokojnin; OdlUS III, 97 glede sestave skupščine zavoda), prav tako sindikatom (npr. OdlUS III, 87 za Obalni sindikat upokojencev iz Kopra), ne priznava pa ga političnim strankam, vključno s strankami upokojencev (OdlUS VII, 212; v starejši zadevi OdlUS I, 23 drugače). Glede predpisov, ki urejajo položaj civilnih invalidov vojne, je US priznalo pravni interes tudi Medobčinskemu društvu civilnih invalidov vojne Ljubljana (OdlUS III, 25) in Zvezi društev civilnih invalidov vojne Slovenije (OdlUS III, 61), v kasnejši zadevi je slednji odreklo obstoj pravnega interesa (OdlUS V, 176), vendar pa v novejši zadevi priznalo pravni interes Društvu vojnih invalidov severnoprimorske regije (OdlUS IX, 51); US je v zvezi s predpisi o žrtvah vojnega nasilja priznalo pravni interes Društvu vojnih invalidov, tudi Zvezi društev mobiliziranih Slovencev v nemško vojsko (OdlUS VIII, 177) in Združenju mobiliziranih Gorenjcev v redno nemško vojsko (OdlUS V, 153), prav tako pa tudi Združenju žrtev okupatorjev (OdlUS IX, 269).

30Zanimivo je omeniti, da je US priznalo pravni interes za izpodbijanje predpisov s področja socialne varnosti, ob sklicevanju na določbo 50. člena, tudi javnopravnim osebam, in sicer javnim zavodom, nosilcem obveznih socialnih zavarovanj: Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (OdlUS VI, 57; OdlUS VI, 166 in OdlUS VI, 164; OdlUS IX, 96 – zadeve so se nanašale na ureditev financiranja sistemov socialnih zavarovanj).