Urška Prepeluh Magajne, 2011

64Tako kot druge človekove pravice tudi pravica dostopa do informacij javnega značaja ni absolutna, ampak ima svoje meje tam, kjer se začne varstvo pravic drugih oseb oziroma varstvo drugih legitimnih interesov. Člen 39/2 poleg tega uvaja še t. i. zakonski pridržek, ki zakonodajalcu dovoljuje, da ustavno pravico še drugače omeji z zakonom (Testen, člen 15, rob. št. 8 in 23-24, v: Šturm (ur.), KURS). Vendar je v svetu sprejeto stališče, da je dostop lahko omejen le, če so izpolnjene naslednje tri minimalne predpostavke: (1) informacija se mora nanašati na enega izmed legitimnih namenov varstva (pravnih dobrin), ki so v zakonu izrecno našteti; (2) razkritje informacije mora resno ogroziti varovano pravno dobrino (t. i. škodni test); ter (3) škoda mora biti večja kot je javni interes za razkritje informacije (t. i. test prevladujočega javnega interesa).

65V skladu s prvo predpostavko so omejitve te pravice dopustne le izjemoma in zgolj kadar je omejitev potrebna zaradi varstva določenih legitimnih in pomembnih interesov, naštetih v zakonu. Ti interesi so lahko (a) zasebnopravni interesi tretjih oseb (varstvo osebnih podatkov in varstvo poslovnih skrivnosti), (b) javnopravni interesi, ki so namenjeni zaščiti koristi države oziroma družbe kot celote (varstvo tajnih podatkov, državnih statistik, podatkov o naravnih vrednotah ter varstvo sodnih, upravnih in drugih postopkov) ali (c) interesi organov, zavezanih za posredovanje informacij javnega značaja (varstvo internih dokumentov in dokumentov v pripravi). Izjeme morajo biti kar se dá določno urejene, v skladu z načelom sorazmernosti omejene na najmanjšo potrebno mero ter se morajo interpretirati in uporabljati restriktivno, sicer se lahko zgodi, da te izničijo pravilo. Praktična posledica restriktivne uporabe izjem je načelo t. i. delnega dostopa, ki terja, da če se v istem dokumentu hkrati nahajajo informacije, ki jih javnosti ni dopustno razkriti, ter informacije, ki so javnosti dostopne, se morajo zaupne informacije iz dokumenta ustrezno izločiti (npr. fizično odstraniti, prečrtati, prekriti, izbrisati, kodirati, blokirati ali omejiti), v preostalem delu pa se mora dokument razkriti. Pogoj je le, da je zaupne informacije iz dokumenta možno izločiti, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost oziroma ne da bi se jih dalo razbrati iz drugih informacij v dokumentu (člena 7 ZDIJZ in 21 UPPIJZ; podobno tudi člen 4/6 Uredbe EU, načelo VII/2 Priporočila SE št. 2 (2002) in člen 6/2 Konvencije SE o dostopu do uradnih dokumentov). Tako tudi sodba Sodišča prve stopnje Heidi Hautala proti Svetu, št. T-14/98 z dne 19. 7. 1999, ECR II-2489, §§ 85–87, ki je Svetu naložila, da članici Evropskega parlamenta omogoči delni dostop do svojega poročila o izvozu orožja. Nadaljnja praktična posledica restriktivne uporabe izjem je načelo, da morajo biti izjeme časovno omejene na najmanjšo potrebno mero, kjerkoli je to možno, zlasti pa pri klasificiranih tajnih informacijah in drugih izjemah, določenih v javnopravnem interesu. Časovna omejitev se mora ravnati po vsebini predpisane izjeme in mora biti sorazmerna interesu, ki ga takšna izjema varuje.[1]

66Druga minimalna predpostavka, t. i. škodni test (harm test), pomeni, da za zavrnitev dostopa do določenega dokumenta ne zadostuje, da se njegova vsebina zgolj nanaša na dejansko stanje ene od predvidenih izjem, ampak mora organ, ki zahtevo zavrne, izkazati tudi, da bi bila z njegovim razkritjem varovana pravna dobrina dejansko prizadeta oziroma da bi zanjo nastala določena škoda. Tako je v sodbi Access Info Europe proti Svetu, št. T-233/09 z dne 22. 3. 2011, § 59, poudarilo tudi Splošno sodišče (infra, rob. št. 97). Slovenski zakon predvideva škodni test zgolj v petih od dvanajstih izjem, pri čemer je za vsako od izjem določno opredelil vrsto škode, ki se sme upoštevati kot razlog za zavrnitev zahteve: (a) pri izjemah, povezanih s sodnimi, z upravnimi postopki oziroma s postopki kazenskega pregona in prekrškov, bi moralo razkritje škodovati izvedbi postopka (člen 6/tč. 7–9 ZDIJZ); (b) pri dokumentih v postopku izdelave, ki so še predmet posvetovanja v organu, bi moralo razkritje povzročiti napačno razumevanje njegove vsebine (člen 6/tč. 10 ZDIJZ); ter pri dokumentih, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, bi moralo njegovo razkritje povzročiti motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (člen 6/tč. 12 ZDIJZ). Skromna uporaba škodnega testa slovenski zakon oddaljuje od sodobne pravne ureditve pravice dostopa, ki ga načeloma zahteva za vse izjeme (tako tudi člen 4/3/2 Uredbe EU, ki razlikuje celo med običajnim škodnim testom pri relativnih izjemah (dostop se lahko zavrne, kadar bi razkritje dokumenta ogrozilo varovano pravno dobrino) ter med strožjim škodnim testom pri dokumentih v pripravi (dostop se lahko zavrne le, če bi njihovo razkritje že resno ogrozilo proces odločanja institucije)).

67Tretja minimalna predpostavka je test prevladujočega javnega interesa (public interest test/overriding public interest test), ki se je pojavil šele v modernejši dobi in dopušča izjemo od izjem. Od organov namreč terja, da zahtevane informacije razkrijejo tudi, kadar se njihova vsebina nanaša na legitimne namene varstva in je razvidno, da bi z njihovim razkritjem nastale določene škodljive posledice. Pogoj je le, da bi koristi od razkritja odtehtale nastalo škodo oziroma da »je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije« (člen 6/2 ZDIJZ).[2] Tega testa v Sloveniji ni moč uporabiti za določene vrste absolutnih izjem, tj. tajnih podatkov, davčnih podatkov in podatkov o državnih statistikah (člen 6/2 ZDIJZ). Poleg tega lahko o njem odločajo samo naslednji organi: (a) vlada, če je zavezan organ državne uprave, državnega tožilstva ali državnega pravobranilstva, oseba javnega prava, katere ustanovitelj je država, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe na državni ravni; (b) vrhovno sodišče, če je zavezano sodišče; (c) svet samoupravne lokalne skupnosti, če je zavezan organ samoupravne lokalne skupnosti, oseba javnega prava, katere ustanovitelj je samoupravna lokalna skupnost, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe na ravni samoupravne lokalne skupnosti; ali (d) organ sam, če zavezani organ ne sodi v nobeno od naštetih skupin (člen 21/2 ZDIJZ). Nekateri pravni sistemi, kot npr. v ZDA, namesto testa javnega interesa uvajajo razliko med obveznimi in fakultativnimi izjemami, pri čemer obvezne izjeme določi zakonodajalec, ki organom na abstraktni ravni predpiše, kdaj morajo dostop zavrniti, ker po njegovi oceni varstvo določenega legitimnega interesa prevlada nad pravico dostopa (navadno, kadar gre za tajne podatke ali varovanje zasebnih interesov). Po drugi strani se pri fakultativnih oziroma diskrecijskih izjemah organi lahko sami po svoji diskreciji odločijo, ali bodo predpisano izjemo uporabili ali pa zahtevani dokument razkrili (običajno, kadar je izjema predpisana v interesu organa). United States Department of Justice, Discretionary Disclosure and Waiver, s. 1-4.

[1] Article 19, The Public’s Right to Know, s. 6; Article 19, A Model Freedom of Information Law, s. 16. Člen 4/7 Uredbe EU izjeme varuje največ 30 let, dlje pa samo v primeru varstva zasebnosti ali gospodarskih interesov ter v primeru t. i. občutljivih dokumentov) Čeprav ZDIJZ ne vsebuje časovnih omejitev za uporabo izjem, te izhajajo bodisi iz nekaterih področnih zakonov (zlasti ZTP in ZVDAGA) bodisi iz škodnega načela, kot je ta določen pri nekaterih izjemah – informacije, povezane s sodnimi in z upravnimi postopki oziroma s postopki kazenskega pregona in prekrški so varovane le toliko časa, dokler bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi postopka (člen 6/tč. 7–9 ZDIJZ), varstvo dokumentov v postopku izdelave pa lahko traja le, dokler takšen postopek traja (člen 6/tč. 10 ZDIJZ).

[2] Javni interes za razkritje je npr. podan, kadar bi razkritje pripomoglo k odgovornosti in preglednosti odločanja, razumevanju aktualne družbene tematike ali omogočilo široko javno razpravo, ki ni brez teh bistvenih informacij ni mogoča. Prav tako je javni interes podan, če je tema sprožila javno ali parlamentarno razpravo, če se navezuje na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, zadeva veliko število oseb oziroma javno varnost ali javno zdravje. Dejavniki, ki pri uporabi testa javnega interesa niso bistveni, pa vključujejo osramotitev javnega funkcionarja ali uslužbenca, možnost, da javna institucija izgubi zaupanje, prevelika (tehnična) zahtevnost informacije, ki naj je povprečni državljan ne bi razumel, in necelovitost informacije, ki naj bi zavajala, napačno informirala javnost. Pirc – Musar, s. 13 (povzemajoč napotke za občinske uradnike v angleškem mestu Meadway).