Gregor Virant, 2002

17Zakonska ureditev, ki uvede omejitve lastninske svobode, lahko pomeni poseg v obstoječe lastninske položaje. Enak učinek ima lahko tudi podzakonski predpis ali na podlagi zakona izdan posamičen akt (odločba). Lastniku ostane lastninska pravica, vendar je ta okrnjena, njena vrednost pa zmanjšana. Najpogostejši so primeri vzpostavitve različnih varstvenih režimov (zavarovana naravna bogastva, kulturni spomeniki itd.). Zastavlja se vprašanje, ali je take posege v lastnino mogoče šteti za razlastitev (odvzem oziroma omejitev lastninske pravice) po 69. členu ali pa gre zgolj za socialno vezanost lastnine. V tuji pravni teoriji in sodni praksi so se oblikovali različni pristopi k temu vprašanju. Novejša sodna praksa in teorija v Nemčiji sta se postavili na stališče, da posega v lastninska upravičenja, ki ne pomeni odvzema lastninske pravice, ne gre šteti za razlastitev, razen če je lastninska pravica tako izvotlena, da ostane lastniku nudum ius; le v slednjem primeru je treba poseg obravnavati kot razlastitev z vsemi posledicami (odškodnina). Del teorije imenuje omejitve lastninskih upravičenj, ki ne pomenijo razlastitve, “razlaščujoči posegi” (enteignende Eingriffe). V ameriškem pravu se je razvila teorija o “takings of property”, ki posege v lastnino, ki bistveno okrnijo njeno vsebino, obravnava enako kot pravo razlastitev.

18Možni so različni pristopi k razmejitvi socialne vezanosti od razlastitve. Menimo, da je ta dva pojma treba razlikovati. Kot razlastitev je treba obravnavati poleg odvzema lastninske pravice le tiste posege v lastnino, ki lastninsko pravico izvotlijo tako, da ostane le gola pravica. V takem primeru je treba ravnati po 69. členu, ki ureja razlastitev.

19Navedeno pa ne pomeni, da drugi posegi v lastninske položaje (ne le v lastninsko pravico, temveč tudi v druge premoženjske pravice, ki sodijo pod pojem lastnine – glej komentar k 33. členu) ne morejo biti nedopustni oziroma, da ne morejo povzročiti dolžnosti države, da plača odškodnino oziroma nadomestilo. Takšni posegi imajo lahko za lastnika zelo težke posledice, ki so podobne tistim, ki nastanejo pri razlastitvi. Sprememba dopustne rabe zemljišča na slabše (prepoved gradnje) lahko močno zmanjša vrednost zemljišča in če gre za veliko zemljišče, pomeni za lastnika visoko izgubo, morda celo večjo kot v primeru razlastitve manjšega zemljišča. Če bi se postavili na stališče, da taki posegi v nobenem primeru ne dajejo pravice do odškodnine oziroma nadomestila, bi ustavno varstvo lastnine zelo okrnili.

20O dopustnosti omejitev lastninske svobode v okviru socialne vezanosti lastnine smo v komentarju k temu členu že razpravljali (glej zgoraj). Omejevanje lastninske svobode je dovoljeno le v okviru načela sorazmernosti. Zakonodajalec mora pri oblikovanju lastninske in drugih premoženjskih pravic izhajati iz tehtanja dveh vrednot: premoženjske svobode posameznika in javnih interesov (gospodarske, ekološke in socialne funkcije lastnine).

21V primerih, ko se z omejitvami lastninskih upravičenj v okviru socialne vezanosti lastnine poseže v obstoječa lastninska upravičenja, je potrebno biti posebej pozoren na načelo zaupanja v pravo oziroma varovanja pridobljenih pravic. To načelo je po eni strani eno od načel pravne države, po drugi strani pa je sestavni del varstva lastnine po 33. členu (glej komentar tega člena). Zakonodajalec oziroma izdajatelj podzakonskega predpisa mora posebno pozornost nameniti prizadetim subjektom in predvideti bodisi prehodni režim ali pa pravično nadomestilo (odškodnino), tako da izravna “posebno žrtev” (Sonderopfer), ki jo je utrpel določen krog subjektov.

22Načelo zaupanja v pravo do določene mere varuje pravne subjekte pred spremembo pravnega položaja na slabše. US je v svojih odločbah že večkrat poudarilo, da mora zakonodajalec posebej upoštevati pridobljene pravice oziroma obstoječe pravne položaje, v katere posega zakon. Sprememba pravnega režima, ki prizadene pravne subjekte v obstoječih pravnih položajih, sicer načeloma ni prepovedana (načelo zaupanja v pravo ne zagotavlja pravnim subjektom nespremenljivosti prava), vendar mora zakonodajalec poskrbeti za ustrezen prehodni režim ali druge ukrepe za zavarovanje obstoječih pravnih razmerij. Pri ugotavljanju dopustnosti posegov v obstoječa pravna razmerja oziroma obveznosti zakonodajalca v zvezi s tem je potrebno upoštevati težo javnega interesa za takojšnjo uveljavitev sprememb oziroma za njihovo učinkovanje tudi na obstoječa pravna razmerja, težo (bistvenost) posega in njegovo predvidljivost. Tudi nemška ustavnopravna teorija poudarja, da je kolizijo dveh vrednot (zaupanja v pravo in prilagajanja prava družbenim razmeram) treba reševati s tehtanjem med njima. Problematiko posegov v obstoječa pravna razmerja zakonodajalec praviloma rešuje s prehodnim režimom. Obveznost uzakonitve prehodnega režima je torej odvisna od rezultata tehtanja med javnim interesom, zaradi katerega je potrebna takojšnja uveljavitev sprememb, in predvidljivostjo sprememb na eni strani ter težo teh sprememb na drugi strani.

23Specifika zakonskih posegov v lastninskopravna razmerja (v nasprotju s posegi v številna druga pravna razmerja) pa je v tem, da lahko zakonodajalec na tehtnico položi še eno količino – finančno nadomestilo za izgubo, ki jo utrpijo prizadeti lastniki. Z odškodnino lahko izravna nesorazmerje med posegom v zaupanje v pravo in težo javnega interesa za naglo uveljavitev sprememb. Kolikšna je obveznost zakonodajalca, je odvisno od navedenih okoliščin: teže (bistvenosti) posega, (ne)predvidljivosti posega in teže javnega interesa za hitro uveljavitev sprememb. Upoštevanja vreden element je tudi število prizadetih subjektov – manj ko jih je, bolj uveljavitev novega zakonskega režima, ki poseže v obstoječa pravna razmerja, zanje pomeni »posebno žrtev« (Sonderopfer).

24Ob spreminjanju zakonskega režima lastnine mora torej zakonodajalec upoštevati obstoječe lastninske položaje in varovati načelo zaupanja v pravo s prehodnim režimom ali finančnimi oziroma drugimi nadomestili, upoštevaje težo posega, število prizadetih (in s tem težo njihove »posebne žrtve«), predvidljivost sprememb in težo javnega interesa za takojšnjo uveljavitev sprememb. Prehodni režim pogosto ne rešuje problematike obstoječih pravnih razmerij, tako da je finančna izravnava primernejši mehanizem. Poudariti je potrebno, da ima zakonodajalec pri reševanju problematike prehodnega obdobja določeno polje lastne presoje, kar zlasti pomeni, da v primeru takojšnje uveljavitve novega režima ni vedno dolžan zagotoviti polne izravnave za izgubljeno vrednost.

25Kar je bilo povedano za spremembe zakonskega režima, velja tudi za spremembe podzakonskih predpisov. Tudi tu je potrebno upoštevati obstoječa lastninska razmerja in reševati načelo zaupanja v pravo s prehodnim režimom, finančnimi izravnavami, določitvijo izjem ipd.

26Primer: Podzakonski predpis postroži mejne vrednosti dopustnih imisij. Obstoječim onesnaževalcem je potrebno zagotoviti ustrezno prehodno obdobje, ni pa nujno, da se zanje določi popolno izvzetje iz veljavnosti predpisa ali da se jim zagotovi polno nadomestilo stroškov za zmanjšanje onesnaževanja. Dolžina potrebnega prehodnega obdobja in finančnih izravnav je odvisna od teže spremembe. Upoštevati je potrebno še, da so spremembe na tem področju spričo razvoja varstva okolja relativno predvidljive in mora skrben lastnik z njimi računati.

27Analogna pravila lahko uporabimo tudi za posege v lastninska upravičenja, ki se izvedejo s prostorskimi akti in akti o zavarovanju (naravnih bogastev, gozdov s posebnim pomenom, vodovarstvenih območij, kulturnih spomenikov). Tudi v teh primerih, kot smo prikazali, ne gre za razlastitev, temveč za določanje načina uživanja lastnine. Vendar tudi ti posegi prizadenejo vrednoto, ki izhaja iz 2., 33. in 67. člena – zaupanje v pravo. Sprememba prostorskega akta poseže v obstoječa lastninska razmerja podobno kot zakonska sprememba. Enako velja za akt o zavarovanju, in to ne glede na to, ali gre za splošen ali posamičen akt. V našem pravu obstajajo tudi primeri, ko se akti o zavarovanju sprejmejo v obliki zakona (npr. zavarovanje Škocjanskega zatoka). Razlika je v tem, da prostorski akti in akti o zavarovanju prizadenejo manjši krog lastnikov, da so torej »specialnejši« oziroma da predstavljajo bolj izrazito »posebno žrtev«, kar je treba upoštevati. Opisani posegi zelo spominjajo na pravo razlastitev, čeprav, kot smo prikazali, to niso. Prehodni režim praviloma ne pride v poštev. »Specialnost« žrtve je, kot smo videli, velika. Glede na vse to menim, da v primerih omejitev lastninskih upravičenj, ki bistveno spreminjajo način uživanja lastnine ali zmanjšajo njeno vrednost, obstaja ustavnopravna obveznost, da se zagotovi finančna izravnava za izgubo. To izravnavo mora predvideti zakonodajalec v zakonih, ki urejajo prostorsko planiranje oziroma področna zavarovanja (zakoni s področja urejanja prostora, voda, varstva narave, gozdov itd.). Obveznost uzakonitve izravnave izhaja iz 33. in 67. in ne iz 69. člena.

28»Razlaščujoči posegi« torej niso razlastitev v smislu 69. člena, kar pa še ne pomeni, da ne dajejo prizadetim pravice do posebnega obravnavanja. V primeru, da so izvedeni z zakonom ali podzakonskim predpisom in prizadenejo širši krog lastnikov, se problematika posegov v obstoječe položaje le malo razlikuje od običajne problematike varovanja zaupanja v pravo (s to razliko, da je mogoče poseg v načelo zaupanja v pravo izravnati z odškodnino). Kadar pa so izvedeni tako, da prizadenejo enega lastnika (s posamičnim aktom) oziroma manjše število lastnikov, je potrebno njihovo »posebno žrtev« oziroma poseg v načelo zaupanja izravnati s pravično izravnavo. Pravica do izravnave obstaja, če poseg zmanjša dotlej veljavna lastninska upravičenja in tako poslabša lastnikov položaj. Pravica do izravnave je izključena v primeru, da gre za poseg, ki bi ga bil moral skrben lastnik predvidevati.

29Zametek kategorije razlaščujočih posegov v lastninsko svobodo je zaznati tudi v OdlUS, 1, 98, U-I-19/92, Ur. l. 59/92, kjer je US izrazilo stališče (ob utemeljevanju, da prepoved reje določenih vrst živine na določenem območju pomeni poseg v lastnino), da “pomeni omejevanje možnosti pridobivanja sredstev s prepovedjo izvajanja določene dejavnosti poseg v ustavno varovane pravice” (pred tem je omenjena določba 33. člena, op. p.) ter da “utegnejo prepovedi gospodarske dejavnosti, ki bistveno zmanjšajo gospodarsko sposobnost prizadetega subjekta, povzročiti tudi uveljavljanje odškodnine”.

30Za razmejitev med posegi v lastninska upravičenja, ki dajejo pravico do izravnave, in tistimi posegi, ki te pravice ne dajejo, lahko uporabljamo merila, ki so se razvila v tujih pravnih sistemih. V nemškem pravu (pravni teoriji in sodni praksi) je prišlo do konvergence dveh vrst teorij, od katerih prve poudarjajo formalni element razmejitve (posebno žrtev, ki prizadene posameznega lastnika ali določen ožji krog lastnikov), druge pa težo posega. Tudi francosko pravo poudarja materialne (anormalnost) in formalne (specialnost) kriterije, medtem ko sloni razmejitev v ameriškem pravu pretežno na materialnih kriterijih. Uporabljena so tudi nekatera druga merila in korekture meril (pojem situacijske vezanosti, izjema škodljive rabe itd.).

31Če ob pomanjkanju domače prakse sintetiziramo iz tujega prava izhajajoča merila, lahko kot relevantna naštejemo naslednja:

32(a) Merilo teže posega (ali gre za bistveno omejitev lastninskih upravičenj).

33(b) Merilo enakosti bremen oziroma merilo “posebne žrtve” (ali poseg posebej prizadene določenega lastnika ali ožji krog lastnikov).

34(c) Merilo predvidljivosti (ali je skrben lastnik glede na lego in značilnosti nepremičnine dolžan računati na omejitve lastninskih upravičenj). V okviru tega merila velja omeniti še merilo “situacijske vezanosti” (ali je novi režim le izraz dotlej latentne socialne vezanosti nepremičnine, ki izhaja iz njene lege in drugih naravnih danosti).