Urška Umek, 2011

7US v svojih odločitvah poudarja, da 8. člen »na načelni ravni opredeljuje odnos med mednarodnim pravom in pravnim redom Republike Slovenije« (OdlUS XI, 204, U-I-274/02 z dne 3. 10. 2002, podobno npr. OdlUS X, 179, U-I-245/00, Ur. l. 91/01). Iz tega izhaja, da mednarodno in notranje pravo obravnava kot dva ločena sistema. Taka razlaga odnosa med slovenskim in mednarodnim pravnim redom izhaja tudi iz pravne doktrine in pomeni, da se v slovenskem pravnem redu načeloma sprejema dualistični pristop k odnosu med mednarodnim in nacionalnim pravom, v katerega je prepletenih nekaj elementov monizma. Slednji se odražajo v načinu sprejemanja mednarodnih pogodb v notranji pravni red, ki ne zahteva posebne zakonodaje, ampak le potrditev z aktom o ratifikaciji (adopcija), ter posledično v neposredni uporabi določb mednarodnih pogodb v notranjem pravu. Razlago in uporabo 8. člena pomembno dopolnjujeta 2. odst. 153. člena, ki natančneje določa položaj mednarodnega prava v hierarhiji notranjega pravnega reda, ter 5. odst. 15. člena, ki narekuje priznavanje in varovanje širšega obsega človekovih pravic in temeljnih svoboščin, če so te utemeljene v drugih veljavnih pravnih aktih. US je v OdlUS IX, 141, Up-43/96 z dne 30. 5. 2000, razložilo pomen te določbe v zvezi z mednarodnimi pogodbami: »Prek določbe petega odstavka 15. člena je tako človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam, zagotovljenim z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami, priznan ustavni rang, poseg vanje pa je dopusten le ob izpolnjevanju istih kriterijev kot v primeru drugih z Ustavo zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin (tretji odstavek 15. člena).«

8Splošnoveljavna načela mednarodnega prava se v praksi US ne pojavljajo pogosto kot merilo presoje. Vsebino tega pojma US opredeljuje enako kot Komentar Ustave iz leta 2002, in sicer vanj vključuje splošna pravna načela, ki jih priznavajo civilizirani narodi, ter pravila mednarodnega običajnega prava (OdlUS XV, 79, U-I-266/04, Ur. l. 118/08). Opozoriti velja, da je US pristojno le za presojo skladnosti zakonske in podzakonske ureditve s temi načeli, ne morejo pa biti merilo za presojo mednarodnih pogodb v postopku predhodne presoje ustavnosti. V OdlUS XII, 89, Rm-1/02, Ur. l. 118/03, je tako navedlo: »Na podlagi drugega odstavka 160. člena je [US] dana posebna pristojnost predhodne (a priori) ustavnosodne presoje mednarodnih pogodb. Ta pristojnost se nanaša le na presojo skladnosti z Ustavo, ne pa z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava. Namen predhodne ustavnosodne presoje mednarodnih pogodb je preprečiti, da bi država v trenutku ratifikacije mednarodne pogodbe prevzela mednarodnopravno obveznost, ki bi bila v neskladju z Ustavo, ali da bi bila prisiljena pozneje, po ratifikaciji, usklajevati mednarodno pogodbo z Ustavo, kar bi lahko vodilo do resnih zapletov« (tč. 8).

9Primeri, v katerih se splošnoveljavna načela mednarodnega prava uporabijo kot merilo presoje, so odvisni od narave ureditve, ki se presoja; precej jih je usmerjenih izključno v urejanje odnosov med državami (obveznost mirnega reševanja sporov, načelo enakosti držav, načelo neintervencije itd.), zato se redko uporabijo v notranjih sodnih postopkih. Izjema je postopek predhodne presoje mednarodnih pogodb (oziroma naknadna presoja ratifikacijskih aktov). V OdlUS X, 78, Rm-1/00, Ur. l. 43/01 je tako US pri presoji Sporazuma med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško o obmejnem prometu in sodelovanju (SOPS) razlagalo načelo uti possidetis, ki je »splošno priznano načelo mednarodnega prava in kot takšno […] zavezujoče tudi za Slovenijo«, da bi ugotovilo, ali SOPS prejudicira mejo med državama. Pri uporabi splošnoveljavnih načel mednarodnega prava lahko težave povzroči zlasti dvom, ali neko pravilo oziroma načelo sodi mednje. Tako je iz starejše prakse US razvidno, da ni dopuščalo sklicevanja na Splošno deklaracijo človekovih pravic z obrazložitvijo, da nima moči in narave mednarodne pogodbe, pozneje pa jo je začelo obravnavati kot del mednarodnega običajnega prava (Up-490/03 z dne 22. 3. 2005). US se je doslej na splošnoveljavna načela mednarodnega prava sicer največ sklicevalo pri presoji predpisov, sprejetih med drugo svetovno vojno in neposredno po njej, ter pri presoji predpisov, ki urejajo položaje, nastale v tistem obdobju. V OdlUS XV, 79, je npr. potrdilo načelo iz svoje starejše prakse, da je bil mednarodni pravni red po drugi svetovni vojni vzpostavljen na obsodbi nacističnega in fašističnega režima, in nato opredelilo meje zakonodajalčevega pooblastila iz 3. odst. 50. člena tako, da je presodilo, da bi bilo lahko »priznavanje statusa žrtve vojnega nasilja osebam, ki so sodelovale z okupatorjem, […] v neskladju s splošnoveljavnimi načeli mednarodnega prava in s tem v neskladju z Ustavo«. Kljub temu je odločilo, da je krog civilnih žrtev vojne, ki uživajo posebno varstvo po ZZVN, preozek in zato v neskladju z Ustavo.

10V zvezi z mednarodnimi pogodbami je treba omeniti OdlUS XII, 89, mnenje, v katerem je US presojalo Sporazum med Republiko Slovenijo in Svetim sedežem o pravnih vprašanjih. Uvodoma je ugotavljalo, ali je ta sporazum mogoče šteti za mednarodno pogodbo, saj ga sicer ne bi bilo pristojno presojati. V tč. 9 je zapisalo: »Sporazum sklepata Republika Slovenija kot samostojna in neodvisna država ter Sveti sedež kot subjekt mednarodnega prava sui generis. […] Mednarodne pogodbe, ki jih Sveti sedež sklepa kot najvišji in suvereni organ vesoljne Katoliške cerkve, se nanašajo na vprašanja, ki so neposredno povezana s Katoliško cerkvijo v državah sopogodbenicah, v katerih se nahajajo delne Cerkve (glej kan. 368). ZCP v kan. 365 med posebnimi nalogami papeških odposlancev določa tudi pospeševanje sklenitve “konkordatov in drugih tovrstnih dogovorov in jih privesti do uresničitve”. Sporazum, ki je predmet te ustavnosodne presoje, spada med “tovrstne dogovore”. Ne glede na posebnosti dogovorov med državami in Svetim sedežem (poimenovanimi kot konkordat, konvencija, pakt, modus vivendi, protokol ali sporazum) jih prevladujoča teorija mednarodnega prava obravnava kot prave mednarodne pogodbe, ki ne potrjujejo le obstoječih pravic pogodbenic (npr. svobodno delovanje Cerkve), temveč lahko tudi ustvarjajo nove pravice in obveznosti za obe strani. […]  Tudi za razlago teh dogovorov se tako kot za mednarodne pogodbe, sklenjene med državami, uporabljajo pravila [DKPP], ki jo je podpisal in ratificiral tudi Sveti sedež.« V OdlUS XIII, 31, U-I-308/02, Ur. l. 51/04, je US presojalo razlago zakona, po kateri se uresničevanje pravic iz Videmskega sporazuma pogojuje s sklenitvijo nove mednarodne pogodbe: »Ureditev, po kateri bi zakonodajalec uresničevanje ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe, ki obvezuje Slovenijo, pogojeval s sklenitvijo nove mednarodne pogodbe, bi bila v neskladju z 8. členom in z drugim odstavkom 153. člena.«

11O pomenu ratifikacije in objave mednarodnih pogodb se je US med drugim izreklo v OdlUS XIV, 17, U-I-376/02, Ur. l. 46/05. V tej zadevi je presojalo BHROPS, zakon, s katerim je bil v Sloveniji ratificiran SOPS, ter uredbo, s katero je bil ratificiran Kodeks obnašanja ribičev med izvajanjem ribolova. Glede učinka ratifikacije je zapisalo: »Z ratifikacijo […] mednarodna pogodba pridobi notranjepravni učinek, postane del notranjega pravnega reda. S tem se mednarodna obveznost države, ki izhaja iz pogodbe, ne spremeni. Prav nasprotno, z ratifikacijo mednarodne pogodbe država prevzame mednarodne obveznosti, za katere velja mednarodno pravo. […] Če izpolnitev mednarodne pogodbene obveznosti zahteva sprejem ali spremembo ustrezne normativne ureditve, ki naj učinkuje v notranjem pravnem redu, potem je država po mednarodnem pravu zavezana, da na tak način to obveznost tudi izpolni. Neizpolnitev obveznosti pomeni kršitev pogodbe – pomeni, da država stori mednarodni delikt.« (tč. 10). Pobudniki so med drugim izpodbijali zakonitost ratifikacijske uredbe, ker ni bila objavljena tudi v tujem jeziku, kot zahteva ZZZ-1. US je na to odgovorilo: »Tudi očitek, da je Uredba v neskladju z drugim odstavkom 75. člena ZZZ-1, je splošen in ne pove, zakaj naj bi takšna kršitev vplivala na veljavnost Uredbe. Res je, da navedena določba predvideva, da se ratificirana mednarodna pogodba objavi v slovenskem in tujem jeziku, vendar pa objava samo v slovenskem jeziku ne pomeni bistvene kršitve postopka sklenitve mednarodne pogodbe in ni vplivala na veljavnost njene uveljavitve. Poleg tega je v aktu objave navedeno, kje je na voljo izvirnik sopogodbenice. Bistveno je, da sta bila akt o ratifikaciji (Uredba) in v njem vključena mednarodna pogodba (Kodeks) objavljena v slovenskem jeziku. S tem je zadoščeno določbi 154. člena (veljavnost predpisov in njihovo objavljanje).«

12Glede vprašanja neposredne uporabe določb mednarodnih pogodb je US sprejelo stališče, da če določbe mednarodne pogodbe ni mogoče uporabiti neposredno, ustvarja »za državo mednarodnopravno obveznost, po kateri mora v notranjem pravnem redu sprejeti ustrezne notranjepravne akte, s katerimi bo zagotovila izpolnitev te obveznosti« (OdlUS XII, 39, U-I-312/00, Ur. l. 42/03). V OdlUS XII, 39, je presojalo ureditev stikov otrok s starši po ZZZDR z vidika skladnosti s KOP in z MEKUOP. Glede pravice otrok do vzdrževanja stikov z obema staršema je ugotovilo, da je določba KOP neposredno uporabljiva in ima prednost pred zakonsko določbo: »Določba 3. točke 9. člena KOP je neposredno uporabljiva z vidika tega, da iz nje jasno izhaja pravica otroka do rednega vzdrževanja osebnih stikov z obema staršema. Ob uveljavitvi te določbe v našem pravnem redu je že veljala določba prvega odstavka 106. člena ZZZDR. To pa pomeni, da je določba 3. točke 9. člena KOP kasnejša hierarhično višja (8. člen Ustave) določba, ki ob svoji uveljavitvi razveljavi dotlej veljavne morebiti drugačne določbe (lex posterior derogat legi priori). Zato se [US] ni bilo treba spustiti v vprašanje, ali je glede na določbo prvega odstavka 56. člena Ustave določbo prvega odstavka 106. člena ZZZDR treba razlagati tako, saj je določba 3. točke 9. člena KOP, ki to pravico daje, povsem nedvoumna.« Za določbe MEKUOP, ki urejajo zlasti procesne pravice otrok in ustrezne dolžnosti državnih organov, pa je US nasprotno ugotovilo, da jih večinoma ni mogoče uresničevati brez ustrezne zakonske ureditve. »Pomembne določbe MEKOUP, ki zagotavljajo posebne pravice otroka, kadar se odloča o njegovih stikih s starši, niso neposredno uporabljive. ZUP, ki ga uporabljajo centri za socialno delo, pa nima takšnih določb, kot jih ima ZPP. Zato zakonodajalec ni izpolnil obveznosti, h katerim se je zavezala država z ratifikacijo MEKOUP. In to je tudi razlog, zaradi katerega je določba prvega odstavka 106. člena ZZZDR v neskladju s prej navedenimi določbami MEKOUP. Zato jo je [US] razveljavilo.«

13Pri neposredno uporabljivih določbah mednarodnih pogodb se zastavlja vprašanje prednosti uporabe v sodnih postopkih, če pride do kolizije pogodbene in zakonske določbe. Iz zgoraj navedene tč. 14 OdlUS XII, 39, izhaja, da se relevantne zakonske določbe razlagajo v skladu z neposredno uporabljivo pogodbeno določbo oziroma se izloči razlaga zakona, ki je v neskladju z določbo mednarodne pogodbe. (Glede na višji rang mednarodnih pogodb v hierarhiji pravnih aktov je treba zakon sicer v vsakem primeru razlagati v skladu s pogodbo, tudi če je sprejet pozneje, in ne glede na to, ali je določba neposredno uporabljiva ali ne.) Če skladna razlaga ni mogoča, je mogoče stališče US, da poznejša hierarhično višja določba pogodbe »razveljavi dotlej veljavne morebiti drugačne določbe« zakona, razumeti tako, da sodišče v primeru neskladja po načelu kronološkega argumenta neposredno uporabi določbo mednarodne pogodbe. Vendar se s tem ne reši vprašanje prednosti uporabe v primerih, ko se zakon, ki ni v skladu z mednarodno pogodbo, sprejme po uveljavitvi pogodbe v notranjem pravnem redu. Ali smejo sodišča tudi v takem primeru uporabiti neposredno uporabljivo določbo pogodbe, ki je v neskladju z zakonom, ali pa morajo v skladu s 156. členom prekiniti postopek in začeti postopek za oceno ustavnosti oziroma presojo skladnosti z mednarodno pogodbo pred US? Na normativni ravni je treba poleg 8. člena v tem primeru izhajati iz 125. člena Ustave, ki določa vezanost sodnika na zakon. ZZZ-1 v primeru neskladja med mednarodno pogodbo in zakonom sicer daje začasno prednost uporabi pogodbe, vendar je dvomiti, ali bi bilo takemu mednarodnemu pravu prijaznemu ravnanju mogoče priznati prednost pred ustavnim načelom delitve oblasti. US se o teh vprašanjih še ni izreklo, se je pa mogoče v primerih, ko je predmet kolizije določba mednarodne pogodbe, ki vsebuje človekovo pravico ali temeljno svoboščino, opreti na ustavnosodno prakso v zvezi s kolizijami zakonov z ustavnimi določbami o človekovih pravicah. US poudarja, da 15. člen sodnika ne odvezuje obveznosti upoštevanja zakonov, če so način uresničevanja pravice, morebitne omejitve ali sodno varstvo urejeni tudi z zakonom (OdlUS IV, 131, Up-74/95 z dne 7. 7. 1995, tč. 8). V tč. 9 te odločbe je zapisalo tudi: »Če pomanjkljiva ali morda celo delno protiustavna zakonska ureditev sodiščem ne preprečuje, da bi v konkretnih primerih prizadetim vendarle zagotovila sodno varstvo domnevno kršenih ustavnih pravic, pa so to seveda kljub temu dolžna storiti. Varstvo človekovih pravic je namreč temeljna dolžnost pravne države in državo, torej vse tri veje njene oblasti, tudi sodstvo, zavezuje k varstvu ustavnih pravic tudi 5. člen.« To stališče privede do sklepa, da morajo sodišča v konkretnih primerih odločiti o pravici ali svoboščini (ne glede na to, ali je vsebovana v Ustavi ali v mednarodni pogodbi, ki obvezuje Slovenijo) le, če lahko razlagajo določbo zakona v skladu z mednarodno pogodbo, sicer pa sprožiti postopek za presojo zakona pred US (Vrhovno sodišče je v revizijskem postopku s sklepom II Ips 563/97 sicer razveljavilo sodbi nižjih sodišč zaradi neskladja uporabljene zakonske podlage z mednarodnimi pogodbami in Ustavo, vendar le zato, da je odpravilo pravnomočnost, ki naj bi preprečevala vložitev zahteve pri US).