Stane Vlaj, 2011

1Preoblikovanje območij občin in ustanovitev novih občin kot teritorialna sestavina reforme lokalne samouprave ima svoj ustavni temelj v medsebojni povezavi 9., 138. in 139. člena Ustave. 138. člen Ustave določa, da prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. V skladu s to določbo je občina lokalna skupnost, ki ji Ustava v prvem odstavku 139. člena podeljuje pravni status temeljne samoupravne lokalne skupnosti, kar hkrati pomeni, da občini pravnega položaja in pravice njenih prebivalcev, da v njej uresničujejo lokalno samoupravo, ne more odvzeti ali ogrožati noben državni organ. 139. člen Ustave določa izhodišče za določitev območja občine z zakonom tako, da določa, da njeno območje obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev, ter določa, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na nekem območju. Na podlagi teh določb Ustave sta bila neposredna pravna podlaga za preoblikovanje območij občin in ustanovitev novih občin Zakon o lokalni samoupravi (Ur. l. 72/93) in Zakon o referendumu za ustanovitev občin (Ur. l. 5/94 – ZRefUO).

2Merila za določitev območja občine oziroma pogoji, ki jih mora izpolnjevati območje, da je lokalna skupnost, ki ji je z ustanovitvijo, torej z zakonom, mogoče dati pravni status občine ali mestne občine, so bili določeni z Zakonom o lokalni samoupravi (Ur. l. 72/93). 13. člen je določal seznam nalog, ki so bile merilo za oblikovanje občin. Bilo jih je enajst, od katerih je zadostovalo, da je območje izpolnjevalo večino nalog.

3S prvo novelo zakona (Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi, Ur. l. 57/94), ki je bila sprejeta neposredno pred oblikovanjem območij novih občin, vendar že po izvedenem predhodnem referendumu za ustanovitev občin, so bile določbe, ki so določale merila in pogoje za ustanovitev občine in mestne občine, spremenjene in dopolnjene. Novi 13. člen je kot temeljno merilo za ustanovitev občine določil njeno sposobnost zadovoljevanja potreb in interesov prebivalcev in izpolnjevanje drugih nalog v skladu z zakonom. Štelo naj bi se, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe svojega prebivalstva in izpolnjevati druge svoje naloge, če so bili na njenem območju izpolnjeni vsi z zakonom predpisani pogoji (prostori za upravno dejavnost, osnovna šola, zdravstveni dom ali zdravstvena postaja, knjižnica, trgovina z živili in mešanim blagom, oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrba z električno energijo, poštne storitve, finančne storitve). Novi 13. a člen pa je določil, da ima občina najmanj 5000 prebivalcev, sme pa izjemoma imeti manj prebivalcev zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov. Novela je vsebovala tudi novi 15. a člen, ki je opredelil merila za določitev mesta, dopolnitve 16. člena, s katerimi so bili določeni pogoji števila prebivalcev in števila delovnih mest, ki jih mora izpolnjevati mesto, da lahko dobi status mestne občine, ter 16. a člen, ki je določal dodatne pogoje za mestno občino.

4Za postopek ustanovitve občin v letu 1994 je bil sprejet ZRefUO, ki je po ustanovitvi prvih občin prenehal veljati. Dva naslednja postopka za ustanovitev občin v letih 1998 in 2002 sta potekala po določbah Zakona o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Ur. l. 44/96). Vse tri postopke je označevala močna vloga US, ki je s svojimi presojami vzpostavljalo z Ustavo skladno razumevanje načela lokalne samouprave in koncepta občine ter mestne občine.

5Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Ur. l. 72/05) je bil Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij razveljavljen in njegova vsebina prenesena v Zakon o lokalni samoupravi (Ur. l. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 – ZLS) tako ureja postopek za spremembo območij občin in posledično morebitno ustanovitev novih občin in kriterije ter pogoje za občino. Postopek ni bistveno drugačen od postopka, ki ga je predpisoval razveljavljeni Zakon o postopku za ustanovitev občin ter določitev njihovih območij. Razlikuje se toliko, da se postopek ne more začeti na podlagi pobude zbora krajanov ali sveta krajevne skupnosti, temveč so poleg z Ustavo določenih predlagateljev (poslanec, vlada, 5000 volivcev in Državni svet) to lahko še občinski sveti. Razlikuje pa se tudi v tem, da je predlagateljem zagotovljeno pravno varstvo v predhodnem postopku, in sicer lahko zoper sklep, s katerim DZ ugotovi, da niso izpolnjeni pogoji za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja, sprožijo upravni spor. Kriteriji in pogoji za ustanovitev občine pa so le malo drugačni od tistih, ki so bili uporabljeni za ustanovitev občin v prvih dveh postopkih (1994 in 1998). Bistvena je le omejitev izjemnega ustanavljanja občin zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov. Izjemoma se lahko torej ustanovi občina, ki ima manj kot 5000 prebivalcev, vendar ne manj kot 2000 prebivalcev.

6Veljavna ureditev postopka za spreminjanje območja občine naj bi izhajala iz ugotovitve, da je reforma lokalne samouprave, ki je vključevala oblikovanje mreže temeljnih samoupravnih lokalnih skupnosti, končana. US je namreč že v obrazložitvi odločbe U-I-103/02 sprejelo stališče, da je v prvih dveh postopkih ustanavljanja občin (1994 in 1998) šlo za oblikovanje oziroma usklajevanje vseh območij občin z ustavno zasnovo občine in zakonskimi merili, v tem primeru (2002) pa naj bi šlo za nov, samostojen postopek, ki ni v neposredni povezavi s prejšnjima, temveč pomeni le postopek spreminjanja območij občin. US je v isti odločbi poudarilo potrebo po vzpostavitvi takih občin, ki bodo sposobne zagotavljati skupne potrebe in uresničevanje skupnih interesov svojih prebivalcev. Pri tem je izrazilo stališče, da je pri ustanavljanju občin bistvena njihova skladnost z ustavnim konceptom občine, in da ni mogoče šteti, da je kršeno načelo enakosti v primerjavi z že ustanovljenimi občinami, če DZ spremeni dosedanjo prakso zaradi njene uskladitve z Ustavo.

7Ključni merili, ki ju je v 13. in 13. a členu ZLS opredelil zakonodajalec, da bi konkretiziral ustavno zasnovo občine, sta določeno število prebivalcev in obstoj kolektivnih potreb, ki naj se zadovoljujejo v občini. Pri oblikovanju mreže lokalne samouprave in pri ustanovitvi konkretne občine je treba upoštevati celoto vseh z zakonom urejenih meril v njihovi vzajemni povezanosti (tretji odstavek 13. a člena ZLS). Pri tem je ustavno dopustno, da DZ pogoja števila prebivalcev ne upošteva togo, ampak v sorazmerju z razlogi, ki upravičujejo ustanovitev občin z manj kot 5000 prebivalci. Vendar pa pri tem ne sme ravnati arbitrarno. Če razloge,.ki utemeljujejo izjeme, v primerih nekaterih območij razlaga široko, jih mora tako razlagati tudi glede drugih primerljivih območij. Mreža, ki jih je DZ vzpostavil z ZUODNO, kaže na zelo široko uporabo možnosti odstopanja od pogoja 5000 prebivalcev.

8Po mnenju US je potrebno besedilo 13. člena ZLS, ki določa pogoje za ustanovitev občine, razumeti tudi v programskem pomenu in ne zgolj v pomenu absolutnega institucionalnega pogoja. Ne gre ga razumeti tako, da morajo na območju, kjer naj bi se ustanovila občina, že delovati vse v tej določbi navedene institucije. Pomembno je, da je mogoče na območju ugotoviti obstoj individualnih in javnih potreb, katerih zadovoljevanju so namenjene te institucije. Morda želi lokalna skupnost prav s svojim oblikovanjem v novo občino ustvariti potrebne organizacijske in finančne pogoje za ustanovitev ustrezne lokalne javne službe. “Obstoj institucije – na primer zdravstvenega doma – je potrebno šteti za okoliščino relativne narave, ne pa za absolutni pogoj.” Ker je DZ v nekaterih primerih upošteval relativni pomen pogojev iz 13. člena, ga je dolžan tako upoštevati tudi v vseh drugih primerih (OdlUS VII, 77, U­-I-119/98, Ur. l. 35/98).

9Pri pripravi Ustave je bilo večkrat odprto vprašanje vloge in položaja krajevnih skupnosti v novi ureditvi lokalne samouprave. Predvsem pa se je zastavljalo vprašanje, ali gre poleg občin tudi krajevne skupnosti razumeti pod pojmom t. i. drugih, bodisi širših bodisi ožjih oblik lokalne samouprave. ZLS je določil, da se na območju občine, ki je sicer enotno, ker je občina temeljna samoupravna lokalna skupnost, lahko ustanovijo njeni ožji deli, kar določi statut občine, ki ureja tudi njihov položaj in način delovanja. Ožji deli občine se lahko po ZLS organizirajo kot krajevne, vaške ali četrtne skupnosti (18. do 19. č člen). Lahko so pravne osebe javnega prava ali pa ne, o čemer odloči statut občine (19. c člen).

10Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Ur. l. 51/10) spreminja ureditev ustanavljanja občin v ureditev možnega spreminjanja njihovih območij. Ureditev ustanavljanja mestnih občin pa v ureditev podeljevanja statusa mestne občine. Črtane so določbe o pogojih, ki naj bi jih izpolnjevalo območje, da bi bilo lahko občina, ker so bili prav ti pogoji podlaga za presumpcijo pravice do lastne občine in podlaga za arbitrarno odločanje. Črtane so vse določbe, ki so temeljile na razumevanju pravice do lokalne samouprave kot pravice do lastne občine. V celoti sta odpravljena postopek o predlogu za spremembo območja občine ter ustanovitev nove občine oziroma mestne občine ter pravno varstvo predlagatelja. Odpravljeni so kriteriji za izjemno ustanavljanje občin ter posvetovalni referendum pred dodelitvijo statusa mestne občine.

11Z 2. členom novele ZLS so črtani pogoji, ki naj bi jih izpolnjevalo območje, da bi bilo mogoče šteti, da bo občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Navedeni pogoji so torej vzpostavljali presumpcijo, da je ob njihovem izpolnjevanju občina sposobna opravljati svojo vlogo. Eden ključnih razlogov za ustanavljanje novih občin je bila ta presumpcija predvsem zato, ker je bilo treba pogoje glede na stališča US ocenjevati relativno oziroma programsko in izhajajoč iz pravice prebivalcev do lokalne samouprave in njihove pravice do lastne občine. V skladu z Ustavo pa se pojem lokalna samouprava nanaša na pravico in sposobnost  samoupravnih lokalnih skupnosti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo svoje naloge v korist svojega prebivalstva. Ker pogoji iz drugega odstavka 13. člena niso v skladu s spremembo ureditve ustavljanja občin v ureditev spreminjanja območij občin, je v obrazložitvi zapisano, da je treba pogoje  črtati.

12S 3. členom je iz 13. a člena zakona črtana možnost za izjemno ustanovitev občine, ki naj bi imela manj kot 5000, vendar najmanj 2000 prebivalcev. Pri dosedanjih postopkih sprememb območij občin se je pokazalo, da so razlogi za tako ustanovitev, to je geografski, obmejni, narodnostni, zgodovinski ali gospodarski, za slovenske razmere določeni preohlapno in so brez konkretizacije neuporabni oziroma povzročajo arbitrarne odločitve.

13US je v več svojih odločbah opredelilo osrednje prvine ustavne zasnove občine. Občina je temeljna lokalna skupnost, katere ustavno zasnovo pogojujejo (1) skupne potrebe in interesi (2) prebivalcev (3) enega ali več naelij, (4) ki sodelujejo pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave (5) samostojno, se pravi samoupravno v razmerju do države. Občina je življenska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti. Skupne potrebe in interesi prebivalcev enega ali več naselij motivirajo njihovo sodelovanje pri samoupravnem, v razmerju do države relativno samostojnem upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave. Ustavna koncepcija občine tudi predvideva, da bo občina glede na število svojih prebivalcev in druge okoliščine sposobna lokalne zadeve opravljati samostojno (Vlaj, Lokalna samouprava, s. 9).

14Z vidika načela pravne varnosti je problematična predlagana odprava podrobnejših pogojev iz drugega odstavka 13. člena ZLS, ki naj jih neko območje izpolnjuje, če želi postati nova občina. Gre namreč za odrekanje tistim določbam ZLS, s katerimi je bil postavljen koncept oblikovanja novih občin in predpisani objektivizirani kriteriji za ugotavljanje obstoja pogojev, ki na določenem območju upravičujejo ustanovitev nove občine … Res je, da je D/ do sedaj kriterije iz ZLS, ki so, čeprav taksativno navedeni, tako absolutne kot relativne narave, večkrat različno razlagal in ustanavljal neustavne občine, vendar to še ne more biti razlog za njihovo popolno odpravo … Primerneje bi bilo zožiti prostor za arbitrarno odločanje z odpravo preohlapnih in premalo določnih izjem, ki omogočajo tovrstno odločanje, morda določiti kakšno novo merilo za ugotavljanje kriterija usposobljenosti samostojnega zadovoljevanja skupnih potreb lokalnega prebivalstva (npr. predvideno stopnjo zmožnosti samofinanciranja bodoče občine), ne pa ta prostor še razširjati (Senčur, Postopek ustanavljanja novih občin, PP 29, 21, 2010, s. 10–11).