Lovro Šturm, 2002

64Da bi prizadeta oseba mogla učinkovito izpodbijati odločitev upravnega organa in da bi sodišče moglo presojati pravilnost uporabe prostega preudarka, mora biti odločba upravnega organa obrazložena. Iz obrazložitve mora biti razvidno, ali je upravni organ dovolj natančno in ustrezno ugotovil konkretno dejansko stanje. Navedeni morajo biti preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju po prostem preudarku. Zgolj navedba, da je upravni organ ravnal po prostem preudarku, ne zadošča. Obrazložitev mora biti toliko bolj podrobna in zahtevna, kolikor bolj je sodna presoja omejena in zadržana. Temeljno merilo je merilo bistvenosti: upravni organ mora navesti bistvene razloge, ki se nanašajo na posamezni primer. Obrazložitev je lahko kratka, ne sme pa biti zgolj splošna. V obrazložitvi morajo biti ugotovljeno dejansko stanje in razlogi, ki so bili odločilni za presojo dokazov; navedeni morajo biti pravni predpisi in razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev, navedeno v izreku. V primerih odločanja po prostem preudarku mora biti v obrazložitvi naveden tudi predpis, ki daje pooblastilo za tako odločanje, in razlogi za odločitev (5. odst. 214. člena ZUP).

65Med primere zlorabe prostega preudarka je moč uvrstiti tudi obrazložitev, ki ne ustreza dejanskim razlogom. Takšna navidezna obrazložitev zavaja nadzorni organ v zmoto in otežkoča učinkovito pravno varstvo prizadete stranke. Zloraba prostega preudarka v formalnem pogledu je tudi pomanjkljiva obrazložitev diskrecijskega tehtanja in preudarjanja. V obrazložitvi upravnega akta, izdanega na podlagi prostega preudarka, morajo biti razvidna stališča oz. vidiki, ki so pomenila upravnemu organu izhodišče za izvajanje prostega preudarka. Obrazložitev diskrecijskih upravnih odločb mora vsebovati tudi vse miselne preudarke upravnega organa, tako da stranka lahko spozna, kateri razlogi so vplivali na odločitev upravnega organa.

66Pri diskrecijskih odločitvah mora biti spoznavno, katera merila presoje so bila uporabljena pri odločanju. Posebej velja poudariti načelno zahtevo pri sodnem preizkusu tistih diskrecijskih upravnih aktov, pri katerih je sodna presoja zadržana ali omejena. V vseh takih primerih mora biti obrazložitev upravne odločbe toliko bolj podrobna in zahtevna. To velja zlasti v primerih, kjer prihaja do nedoločenih pravnih pojmov, pa tudi pri izvajanju prostega preudarka.

67Pri diskrecijskih upravnih odločbah je pomembna navedba vseh miselnih preudarkov, ki so vodili do končne odločitve. Upravno sodišče v takih primerih presoja le zlorabo ali prekoračitev prostega preudarka. To svojo funkcijo pa lahko sodišče opravlja le tedaj, če so stvarne okoliščine in vsi postopki za preudarjanje in tehtanje jasno razvidni. Tudi tožnik lahko zahteva učinkovito sodno kontrolo le ob izpolnitvi teh predpostavk. ZUP postavlja v 5. odst. 214. člena upravnim organom zahtevo, da navedejo razloge, ki so bili podlaga za diskrecijsko odločitev. Tudi tu velja načelo, da je treba v odločbi navesti le t. i. nosilne, to je bistvene razloge za odločitev po prostem preudarku. O tem, ali naj odločba po prostem preudarku vsebuje v obrazložitvi tudi tiste diskrecijske preudarke in tehtanja, ki so izvedeni le iz razlogov javne koristi, so mnenja deljena (Stelkens/Bonk, s. 819). Stališča pravne doktrine so v tem pogledu nasprotujoča. Del avtorjev zagovarja stališče, da je treba v obrazložitvi navesti javnopravne preudarke, če ti naravnost zadevajo prizadeto stranko. Le tedaj, kadar je mogoče odločitev opreti tudi na druge razloge, ki prav tako veljajo za prizadetega, prizadetemu ni treba predložiti dodatnih javnopravnih preudarkov.

68Dolžnost navedbe dejanskih in pravnih razlogov v obrazložitvi velja tudi za akte, izdane po prostem preudarku. Zaradi posebnega pomena stvarnega stanja za pravno pravilnost diskrecijskih odločb je potrebna celovita predstavitev dejanskega stanja, vendar le v obsegu, ki ima pomen za diskrecijsko odločitev. Pravne razloge je treba navesti s subsumpcijo na predpostavke dejanskega stanja iz pooblaščujoče pravne norme. V posameznih primerih je mogoče mednje uvrstiti tudi temeljno načelo enakosti ali temeljno načelo socialne države (Stelkens/Bonk, s. 819).

69Pravne temelje za odločitev je pri diskrecijskih upravnih aktih potrebno dopolniti tudi s predstavitvijo motivov za diskrecijsko odločitev. To je pomembno za morebitno sodno presojo. Ta se ravna po razlogih, veljavnih v času, ko je bila izdana dokončna upravna odločba. Iz dokončne upravne odločbe morajo biti razvidni vidiki in stališča, iz katerih je upravni organ izhajal pri svoji odločitvi. Ni dovolj le navedba, da je upravni organ pri odločanju izhajal iz prostega preudarka. Treba je navesti premisleke, ki jih je upravni organ uporabil pri tehtanju za in proti, to je pri tehtanju vseh po stanju stvari v konkretnem primeru v poštev prihajajočih javnih in zasebnih interesov. Vendar velja ta zahteva le v tolikšni meri, da je treba navesti vodilne diskrecijske preudarke, razen če niso že sicer razvidni. Obrazložiti je treba vodilne razloge o primernosti odločbe. Stališča o tem, ali naj obrazložitev vsebuje diskrecijske preudarke, ki so zgolj v javnem interesu, so deljena. Omejitev obrazložitve na formalne navedbe brez konkretne povezave z obravnavanim primerom ni zadostna (Stelkens/ Bonk, s. 820).

70V primerih, kadar je bil prosti preudarek uporabljen v skladu z ustaljeno prakso upravnega organa ali na podlagi abstraktnega upravnega predpisa, je sklicevanje na tako dejstvo zadostno in posebna obrazložitev ni potrebna. Če pa je v posameznem primeru prišlo do odmika od ustaljenega odločanja, je na to treba jasno opozoriti, drugače posebnosti ne bi bilo mogoče upoštevati.

71Če je bil prosti preudarek uporabljen v skladu z internim upravnim navodilom, potem navedba takega navodila sama po sebi ni dovolj, da bi z njo upravičili diskrecijsko odločbo. Za stranko je odločujoče, katere diskrecijske preudarke je upravni organ sprejel kot celoto. V takem primeru mora obrazložitev vsebovati motive in preudarke iz internega navodila, oz. tiste, ki so bili podlaga za izdajo takega navodila (Stelkens/Bonk, s. 822).

72V okviru ustavnosodne presoje zakonov je US v 1992. letu z OdlUS I, 101, U-I-98/91, Ur. l. 61/92 razveljavilo 28. člen Zakona o državljanstvu RS –ZDRS. Razveljavljeni člen je določal, da upravnemu organu v odločbi ni potrebno navesti razlogov, ki so ga vodili pri odločanju. US se je pri svoji presoji postavilo na stališče, da to dejstvo prizadetemu ne daje dovolj možnosti, da bi odločitvi v upravnem sporu lahko utemeljeno in uspešno ugovarjal in mu torej s tem ne zagotavlja učinkovitega pravnega sredstva. Zato je ta določba zakona v nasprotju s 25. členom in v nasprotju z načeli pravne države (2. člen).

73US je izrecno tudi povedalo, da uporaba besede “lahko” ob očitnem in v obrazložitvi potrjenem namenu zakonodajalca zadošča za uvedbo diskrecijskega odločanja in s tem za uporabo prostega preudarka.

74US je poudarilo, da mora upravni organ, če prošnjo zaradi neizpolnjenosti pogojev zavrne, v obrazložitvi navesti razloge, zakaj posamezen pogoj šteje za neizpolnjen. V primeru, da prošnjo ob izrecno ugotovljeni ali molče predpostavljeni izpostavljenosti vseh pogojev zavrne po prostem preudarku, mora navesti razloge za svojo odločitev. Iz obrazložitve mora biti razvidno, da pri odločanju po prostem preudarku ni ravnal samovoljno, ampak v mejah in v skladu z namenom pooblastila, ki mu ga daje zakon. S temi razlogi mora biti stranka seznanjena, tako da lahko sproži upravnosodno kontrolo zakonitosti oz. v primeru ustavne pritožbe tudi ustavnosodno kontrolo ustavnosti take upravne odločbe.

75US je 11. julija 1996 sprejelo za upravno doktrino zelo pomembno načelno odločbo v ustavni pritožbi B. P., OdlUS V, 184, Up-84/94. V obrazložitvi podrobno navaja ustavne določbe, ki naravnost ali posredno postavljajo načelo o vezanosti uprave na zakon, zlasti že omenjeni 2. odst. 120. člena.

V ustavni pritožbi A. R., OdlUS VI, 78, Up-2/94 z dne 8. 5. 1997 je US dopolnilo kriterije za obrazložitev upravne odločbe, izdane po prostem preudarku. Vsaka odločba upravnega organa je podvržena naknadni presoji njene pravne pravilnosti. Da bi sodišče lahko presojalo zakonitost odločbe upravnega organa, izdane po prostem preudarku, morajo biti v njej navedeni hipotetično zakonsko dejansko stanje (teorija to označuje kot zakonski dejanski stan), dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo (teorija to označuje kot konkretni dejanski stan), dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

76Obrazložitev je pravzaprav neke vrste dialog, dvogovor s stranko. Ta njena značilnost se kaže med drugim tudi v tem, da mora upravni organ celostno navesti vse razloge za morebitno odklonitev zahteve prizadete stranke. Obrazložitev mora vsebovati tudi tiste razloge za odklonitev, katerim prizadeti ni ugovarjal. Pri dejanskih razlogih gre za stanje stvari. Dokaz za dialoško naravo upravne odločbe je tudi okoliščina, da je treba navesti dejstva oziroma dejanske okoliščine, ki jih je predložila stranka, tudi če jih upravni organ ni upošteval. Razlogi pravne narave, ki jih je treba ločiti od stvarnih razlogov, pridejo do izraza s subsumiranjem dejanskega stanja pod pravno normo..