Franc Grad, 2011

1Po sodobnih demokratičnih pojmovanjih se sicer parlament kot predstavniško telo oblikuje z neposrednimi volitvami na podlagi splošne in enake volilne pravice, kajti samo na takem temelju lahko deluje kot predstavnik vseh državljanov (glej komentar k 80. členu). Sodobno predstavniško telo namreč predstavlja ljudstvo kot celoto, ne pa posamičnih družbenih skupin, niti posamičnih volilnih enot. Povedano v celoti velja za enodomni parlament, v dvodomnem parlamentu pa za prvi ali spodnji dom, za tisti dom torej, ki predstavlja vse ljudstvo. Sestava in predstavništvo interesov v drugem domu pa se pogosto tako razlikuje od prvega doma, da se tudi način njegovega oblikovanja lahko in pogosto dokaj razlikuje od oblikovanja prvega doma. Način oblikovanja drugega doma parlamenta je v sodobnih ureditvah torej drugače kot pri oblikovanju prvega doma izredno raznovrsten, saj drugi dom predstavlja posebne družbene skupine oziroma interese.

2Na splošno velja, da je način oblikovanja drugega doma odvisen zlasti od tega, katere interese naj bi zastopal. Vendar to pravilo drži le delno, saj obstaja vrsta načinov oblikovanja drugega doma, ki jih ni mogoče razložiti na ta način. Bistveno bolj enoten pa je način oblikovanja drugega doma, ki predstavlja interese posameznih območij države, torej teritorialne interese. Ta se v skladu s to zahtevo praviloma oblikuje tako, da se na določenem območju države voli določeno število članov drugega doma. Posebej zapleten je način oblikovanja drugega doma, ki predstavlja različne družbene interese oziroma družbene skupine. Tu je težje uporabiti pravilo o enakopravni zastopanosti, ki velja pri teritorialnem predstavništvu. Praviloma gre namreč za številčno zelo različno zastopane skupine. Vsekakor je v takem primeru drugi dom sestavljen iz predstavnikov takih skupin oziroma interesov. Tako sestavljeni dom se seveda še v večji meri kot regionalno predstavništvo oddaljuje od splošnega političnega predstavništva, ki temelji na ideji, da mora predstavniški dom predstavljati celotno ljudstvo.

3Za sestavo parlamenta, za način njegovega delovanja in za odnose med volivci in njihovimi predstavniki je zelo pomemben tudi sam način volitev. To velja seveda tudi za drugi dom, posredno pa tudi za njegovo razmerje do prvega doma parlamenta. Samo dejstvo, da se uvede drugi dom, ne posega nujno v volilni sistem. Tudi ni nujno, da bi se domova volila različno. Na drugi strani pa je treba upoštevati, da lahko različen volilni sistem pri isti politični volji volilnega telesa privede do zelo različnih rezultatov – torej do drugačne razdelitve mandatov in s tem tudi do drugačne politične strukture parlamenta. Če uporabimo različen volilni sistem v dveh enakopravnih domovih parlamenta, sta lahko (oziroma praviloma sta) domova različno politično strukturirana ob istem volilnem telesu in se v njiju ustvarja različna politična volja. Če pa sta oba domova izvoljena po enakem volilnem sistemu, zlasti če to privede do popolnoma enake politične strukturiranosti, težko opravljata medsebojno korekcijo pri sprejemanju parlamentarnih odločitev.

4Razlike v volitvah domov parlamenta pa so lahko tudi bistveno pomembnejše. To velja zlasti v primeru, da je en dom izvoljen neposredno, drugi pa posredno. Na splošno velja, da so neposredne volitve bolj demokratične od posrednih. Bolj so v skladu z ljudsko suverenostjo, ker omogočajo volivcu neposreden vpliv na izbiro njegovih predstavnikov v parlamentu in s tem ustvarjajo večjo odgovornost izvoljenih do volivcev kot pri posrednih volitvah. Poleg tega neposredne volitve omogočajo sodelovanje pri volitvah mnogo večjemu številu državljanov, kot posredne in zato praviloma vzbujajo njihov večji interes za politiko in reševanje javnih zadev. Zato so volitve predstavniških teles po svetu praviloma neposredne, pač pa so pogosto posredne volitve drugih državnih organov, zlasti predsednika države. Pogoste so tudi posredne volitve drugega doma parlamenta, kajti velja, da posredne volitve v večji meri zagotavljajo predstavništvo posebnih interesov (ki jih največkrat predstavljajo drugi domovi), kot pa neposredne volitve.

5Če je drugi dom voljen posredno, je v različnih domovih predstavljena različna volilna osnova. V prvem primeru je predstavljeno ljudstvo kot volilno telo, v drugem pa že tako ali drugače izvoljeno ali imenovano telo, ki je bodisi oblikovano prav za volitve ali pa opravlja volilno funkcijo poleg svojih drugih funkcij. Pri neposrednih volitvah tvorijo volilno telo vsi državljani, ki imajo volilno pravico, pri posrednih pa le tisti, ki so člani tako ali drugače oblikovanega ožjega volilnega kolegija. Tak način volitev je navadno bolj kot neposredne volitve podvržen vplivu vplivnih interesnih skupin, zato se v teoriji šteje kot manj demokratičen od neposrednih volitev. Ravno močnejši vpliv interesnih skupin na volitve pa je na drugi strani razlog za to, da so posredne volitve primernejše za oblikovanje drugega doma, ki predstavlja različne interesne skupine, ne pa celotnega ljudstva. V tem primeru navadno posredne volitve tudi vzpostavijo tesnejše stike med pripadniki interesne skupine in njihovimi predstavniki.

6Z gledišča volitev se lahko oba domova razlikujeta tudi v nekaterih drugih vprašanjih volilnega sistema, zlasti glede volilne pravice, oblikovanja volilnih enot in podobnega. Volilna pravica za volitve članov drugega doma je namreč praviloma bolj omejena kot za volitve v prvi dom, kar še posebej velja za pasivno volilno pravico, ki je praviloma vezana na višjo starost, pogosto pa še na druge pogoje. Če pa je bolj omejena tudi aktivna volilna pravica za drugi dom, gre dejansko za različno volilno telo od tistega za volitve prvega doma. V takem primeru je namreč volilno telo za volitve drugega doma ožje oziroma manjše.

7Volitve v DS ureja zakon, ki ga v skladu z ustavo sprejme DZ z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, tako kot Ustava določa tudi za druge zakone, ki urejajo volitve v temeljne ustavne organe. Ker pa Ustava (96. člen) določa tudi, da se z zakonom uredi organizacija DS, je zakonodajalec ocenil, da je smotrno, da se volitve in organizacija DS uredijo z enim zakonom. Tako ima zakon o državnem svetu (ZDSve) dva temeljna dela, tako da prvi del ureja volitve, drugi del pa organizacijo DS. Vendar pa je bil sprejet en sam zakon o DS, ki enotno ureja tako organizacijo kot tudi volitve tega organa, kar se kaže kot smotrno s pravnosistemskega in pravnotehničnega vidika.

8DS se v celoti oblikuje z volitvami, kar pomeni, da se članstvo v DS lahko pridobi samo z volitvami, ne pa tudi na druge načine (denimo z imenovanjem, po položaju in podobno), kot velja v nekaterih drugih ustavnih ureditvah.

9Položaj, sestava in pristojnosti DS narekujeta tudi ustrezen volilni sistem, ki je nujno različen od volilnega sistema za DZ. Člani DS so predstavniki nosilcev določenih interesov in se zato volijo na podlagi posebne volilne pravice, ki pripada nosilcem teh interesov. Ti interesi se oblikujejo v ustreznih interesnih organizacijah in v lokalnih skupnostih. Zato pri teh volitvah ni enotnega volilnega telesa (razen volivcev v obeh narodnih skupnostih), kot velja za DZ kot splošno predstavniško telo, temveč se volilna telesa oblikujejo po posameznih interesnih skupinah.

10Čeprav Ustava ni določila, ali so volitve neposredne ali posredne, pa z Ustavo določena struktura DS, njegov položaj in pristojnosti narekujejo posredne volitve. Za posredne volitve namreč velja, da omogočajo tesnejšo povezanost med člani interesnih skupin in njihovimi predstavniki, kot pa neposredne volitve. Prav iz tega razloga pri takih volitvah tudi ni potrebno posredništvo političnih strank, ki je sicer nujno pri neposrednih volitvah splošnega predstavniškega telesa. Posredne volitve so možne na različne načine. Lahko jih opravi organ določene oblike organiziranosti v okviru interesnega področja oziroma predstavniški organ lokalne skupnosti, torej organ, ki je oblikovan zaradi zagotavljanja interesov članov interesne skupine znotraj te skupine. Lahko pa posredne volitve opravi tudi posebej v ta namen izvoljeno telo.

11Volitve članov DS se opravijo v ustreznih interesnih organizacijah oziroma lokalnih skupnostih po volilnih telesih, ki jih sestavljajo člani predstavniških organov ali izvoljeni predstavniki interesnih organizacij oziroma lokalnih skupnosti. Organiziranost znotraj interesnih skupin, katerih interesi so predstavljeni v DS, je zelo različna, zato je tudi zakonska ureditev posrednih volitev predstavnikov različnih interesnih skupin različna. Odvisna je predvsem od tega, ali na interesnem področju obstaja kakšno predstavniško telo ali pa ne obstaja. Glede na različen položaj na raznih interesnih področjih, ki so zastopana v DS, se je zakonodajalec odločil za različne načine posrednih volitev. Tako ZDSve (1. člen) določa, da člane DS kot zastopstva nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov volijo interesne organizacije oziroma lokalne skupnosti po volilnih telesih, ki jih sestavljajo izvoljeni predstavniki interesnih organizacij oziroma lokalnih skupnosti.