Jadranka Sovdat, 2011

9Prvo desetletje novega tisočletja zaznamujejo v primerjavi s sodno prakso ESČP vseh poprejšnjih let njegove številne sodbe, s katerimi se napolnjuje vsebina 3. člena 1. protokola k EKČP. Ker se ta nanaša le na volitve v zakonodajno telo, ESČP od primera do primera presoja, ali gre za volitve v organ, ki ima zakonodajno funkcijo. Pri tem izhaja iz temeljne opredelitve v svoji prvi sodbi o volilni pravici, po kateri je pomembno, ali institucija svojo zakonodajno moč črpa neposredno iz ustave. Tako je v zadevi Guliyev proti Azarbejdžanu (odločba 27. 5. 2004) potrdilo stališče, da volitve šefa države niso zajete s to določbo konvencije. Enako je odločilo tudi glede volitev predsednika nekdanje jugoslovanske republike Makedonije (zadeva Boškoski proti nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, odločba 2. 9. 2004), pri čemer je hkrati navedlo, da ne izključuje v celoti možnosti, da bi se ta konvencijska določba nanašala tudi na volitve šefa države, glede na to, kakšna bi bila njegova vloga v zakonodajnem postopku. To stališče je naletelo na kritiko v strokovni literaturi (glej Schokkenbroek v: van Dijk/van Hoof, s. 930). Medtem, ko se pojem zakonodajalec ne nanaša na lokalne oblasti Severne Irske in Združenega kraljestva (sodba Hirst proti Združenemu kraljestvu, 30. 3. 2004, § 37), prav tako tudi ne na regijske svete Belgije, regijske svete Francije, nanaša pa se na zakonodajne organe ustavnih entitet države s federalno strukturo, kot so npr. nemške in avstrijske dežele (več Schokkenbroek v: van Dijk/van Hoof, s. 930–931), je ESČP to lastnost priznalo italijanskim regionalnim svetom (Santoro proti Italiji, sodba 1. 7. 2004). Ta stališča so v slovenskih razmerah pomembna z vidika morebitne presoje, ali volitve v občinske svete sodijo pod okrilje 3. člena 1. protokola. Po 140. členu Ustave imajo namreč občine normativno moč, ki jo črpajo neposredno iz Ustave. Pod pojem zakonodajalca pa je nedavno ESČP s sodbo Sejdić in Finci proti Bosni in Hercegovini (veliki senat, 22. 12. 2009, § 41) uvrstilo tudi Dom narodov (House of the Peoples) Bosne in Hercegovine glede na njegovo vlogo v zakonodajnem postopku; sestavljen je na podlagi posrednih volitev tako, da njegove člane imenujejo zakonodajalci entitet. Opozoriti je treba na odklonilno ločeno mnenje sodnice Mijović, ki meni, da ta organ sploh ne nastane na podlagi volitev. Vprašanje je, kako bi se ESČP opredelilo glede volitev članov DS glede na njegove ustavno opredeljene pristojnosti v okviru zakonodajne funkcije. Konvencijska določba pa nedvomno ne zajema referenduma (potrditev že sprejetega stališča z odločbo Niedžwiedž proti Poljski, 11. 3. 2008).

10ESČP je v svojih sodbah opredelilo temeljna načela, na katerih gradi sodno prakso pri presoji spoštovanja volilne pravice in ki jih vselej znova tudi ponavlja. Še posebej izčrpno jih je predstavilo v sodbi Yumak in Sadak proti Turčiji (veliki senat, 8. 7. 2008, § 105–109). Svobodne volitve in svoboda izražanja, še posebej svoboda politične razprave sestavljajo temelje demokracije, ki pomeni temeljni element “evropskega javnega reda”. Pravici, ki jih določa 3. člen 1. protokola, sta individualni pravici; aktivna (pravica voliti) in pasivna (pravica kandidirati) volilna pravica sta bistveni za vzpostavitev in ohranjanje temeljev učinkovite demokracije pod vladavino prava. Država mora sprejeti pozitivne ukrepe, da organizira demokratične volitve pod pogoji, ki bodo zagotovili svobodno izražanje volje ljudstva pri izbiri zakonodajalca. Na tem temelji tudi 11. člen konvencije, ki zagotavlja svobodo združevanja in torej tudi svobodo političnih strank, ki so oblika združevanja, bistvena za pravilno delovanje demokracije. Brez pomoči pluralnosti političnih strank, ki predstavljajo različne ideje ljudstva v državi, je nepojmljivo svobodno izražanje volje ljudstva. Slednje pomeni, da volitve ne smejo biti izvedene pod kakršnokoli obliko pritiska pri izbiri kandidatov in da pri tej izbiri na volivca ni dovoljeno nekorektno vplivati, da bi glasoval za eno ali drugo stranko. Beseda “izbira” pomeni, da mora biti različnim političnim strankam razumno omogočeno, da predstavijo svoje kandidate na volitvah. Pravici, ki jih zagotavlja 3. člen 1. protokola, nista absolutni. Države zanju lahko določijo omejitve in imajo pri tem široko polje proste presoje, pri čemer niso omejene z vnaprej določenimi legitimnimi cilji, zaradi katerih lahko določijo omejitve. Teh sodišče ne bo presojalo po kriteriju nujnosti, kot ga uporablja pri členih 8–11 EKČP. Vendar pa je ESČP tisto, ki bo na zadnji stopnji presodilo: 1) ali omejitve posegajo tako daleč v volilno pravico, da prizadenejo samo njeno bistvo, ji odvzamejo učinkovitost, 2) ali omejitve zasledujejo legitimen cilj in 3) ali so uporabljeni ukrepi sorazmerni.

11Omejitev volilne pravice je lahko po svoji naravi takšna, da zadeva le aktivno ali le pasivno volilno pravico, lahko pa je takšna, da se nanaša na obe pravici. Včasih med njima ni mogoče potegniti ločnice, tedaj je treba omejitve presojati z vidika obeh pravic. Tako ravna tudi ESČP. Pri tem pa vendarle poudarja, da so pri pasivni volilni pravici omejitve lahko strožje, vendar načelo njene učinkovitosti zahteva, da ima volilni proces zadostna jamstva, ki naj preprečijo arbitrarnost. ESČP se v svojih odločitvah velikokrat sklicuje na druge mednarodne instrumente, ki urejajo človekove pravice, na pravne ureditve in sodno prakso posameznih držav, tudi zunaj evropskega prostora, zelo pogosto pa tudi na Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah.