Gregor Virant, 2002

1Ustavni pojem razlastitve zajema odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Izraz lastninska pravica se razlikuje od izrazov lastnina v 33. in 67. členu. Ustavnopravni pojem “lastnina” ima pomen, ki presega civilnopravni pojem lastninske pravice (glej komentar k 33. členu). V 69. členu pa je govor le o lastninski pravici na nepremičnini. Vprašanje je, ali je imel ustavodajalec kak poseben razlog za razlikovanje med pojmom “lastnina”, ki ga uporablja v 33. in 67. členu, ter pojmom “lastninska pravica”, ki ga uporablja v 69. členu. Iz travaux preparatoires (gradiva ustavne komisije Skupščine RS) odgovora na to vprašanje ni moč razbrati. Razlikovanje je neutemeljeno in je prej posledica površnosti pripravljalca Ustave kot premišljene distinkcije med 33. in 67. členom na eni strani ter 69. členom na drugi strani. Primernejša bi bila rešitev, ki bi razširila pojem razlastitve tudi na odvzem katerekoli druge premoženjske pravice, ki sodi pod ustavni pojem lastnine.

2Razlastitev je definirana kot odvzem ali omejitev lastninske pravice. Pojem “odvzem” lastninske pravice je lahko razumeti. Gre za to, da pravi subjekt izgubi lastninsko pravico na stvari, pri čemer ni pomembno, na koga se ta pravica prenese oziroma ali do prenosa sploh pride. Kot razlastitev pa moramo obravnavati tudi posege, s katerimi se lastninska pravica dejansko izvotli, tako da lastniku ostane nudum ius. V primeru, da omejitve lastninskih upravičenj izvotlijo lastninsko pravico, tako da jo spremenijo v instrument za doseganje javne koristi, dejansko predstavljajo razlastitev, zato jih zakonodajalec ne sme skrivati pod plaščem socialne vezanosti lastnine.

3Primer: Zakon na priobalnem pasu vzpostavi režim javnega dobra s pravico splošne uporabe, ne da bi predvidel odvzem lastninske pravice. Ta poseg je potrebno šteti za razlastitev; zakonodajalec bi moral predvideti odškodnino kot v primeru razlastitve.

4Če je pojem “odvzem lastninske pravice” relativno lahko razložiti, pa je več težav s pojmom “omejitev lastninske pravice”. Ta pojem nedvomno zajema obremenitev s služnostjo, kot je npr. služnost napeljave infrastrukturnih vodov. Za omejitev lastninske pravice lahko štejemo tudi začasno uporabo nepremičnine v javno korist. V obeh primerih gre za kvalitativen poseg v lastninsko pravico zaradi konkretne javne koristi in ne le za omejitev načina uživanja lastnine. Lahko bi rekli, da gre v obeh primerih skoraj za odvzem lastninske pravice. V primeru služnosti se pravici z obremenitvijo odškrne samostojen, pravno ločljiv del. V primeru začasne uporabe se pravica dejansko v celoti odvzame (izvotli) za določen čas. Ni pa mogoče govoriti o razlastitvi, če gre zgolj za zanemarljivo kratko časovno obdobje.

5Ob nadaljnji interpretaciji pojma “omejitev lastninske pravice” iz 69. člena se zastavlja vprašanje, ali pod ta pojem sodijo tudi tisti posegi v lastninske položaje, ki prizadenejo samo posamezna lastninska upravičenja, ne pomenijo pa odvzema lastninske pravice oziroma njene obremenitve z drugo stvarno pravico. Vprašanje je torej, ali lahko socialna vezanost lastnine oziroma določitev načina njenega uživanja preraste v razlastitev. Gre za naslednje primere:

• omejitve lastninske svobode, ki jih prinese nova zakonska ureditev pravnega režima določene kategorije stvari (npr. nove omejitve pri prodaji kmetijskih zemljišč, maksimizacija stanovanjskih najemnin, olajšanje položaja najemnika ipd.),
• omejitve, ki jih prinesejo podzakonski predpisi (npr. postrožitev dovoljenih mejnih vrednosti imisij),
• posegi v lastninska upravičenja, ki jih prinesejo prostorski akti in akti o zavarovanju,
• posegi, izvedeni s posamičnimi akti, kot konkretizacija splošnih (odločba o varstvenem režimu kulturnega spomenika).

6Za vse naštete primere je značilno, da pomenijo poseg v obstoječa lastninska upravičenja. Lastniku njegova lastninska pravica ostane, vendar se spremeni njena vsebina, s tem pa tudi vrednost. Sprememba zakonskega režima določene kategorije stvari ponavadi prizadene večji krog subjektov. Poseg je sicer izveden s tehniko abstraktnega in splošnega pravnega akta, vendar v času uveljavitve prizadene določene lastnike v konkretnih lastninskih položajih. Zanje je torej učinek zakona povsem konkreten. Podobno velja za spremembo režima, ki jo prinese podzakonski predpis. Značilen primer je postrožitev mejnih vrednosti imisij, ki omeji lastninska upravičenja celotne kategorije lastnikov, ki s svojo lastnino oziroma dejavnostjo povzročajo imisije te vrste.

7Prostorski akti so po obliki sicer splošni pravni akti, vendar posegajo v pravne režime določenih zemljiških parcel. Enako velja za akte o zavarovanju (npr. naravnih bogastev, vodovarstvenih območij in kulturnih spomenikov), ki so v našem pravu splošni ali posamični akti. Ti posegi običajno zajamejo bistveno manjši krog lastnikov kot zakonske spremembe ali podzakonski predpisi.

8Vse navedene primere torej druži skupna značilnost: država ali občina je s pravnim aktom posegla v obstoječe lastninske položaje in spremenila obseg lastninskih upravičenj, s tem pa vsebino lastninske pravice. Ali lahko te primere štejemo za »omejitev lastninske pravice« po 69. členu? Ali lahko urejanje načina uživanja lastnine z zakonom oziroma podzakonskim predpisom oziroma izvrševanje določb o načinu uživanja lastnine preraste v razlastitev?

9Iz komentarja 67. člena izhaja, da posegov v lastninska upravičenja, ki ne pomenijo de iure odvzema ali de facto odvzema (izvotlitve) lastninske pravice oziroma omejitve lastninske pravice z drugo stvarno pravico, ni mogoče šteti za razlastitev. Tovrstne “razlaščujoče posege” je treba obravnavati v okviru socialne vezanosti lastnine, vendar je potrebno pri njihovi obravnavi upoštevati načelo zaupanja v pravo. Tovrstni posegi lahko povzročijo tudi ustavnopravno dolžnost javnopravne skupnosti, da zagotovi odškodnino oziroma nadomestilo (več v komentarju 67. člena).

10Ustavni pojem razlastitve je torej treba razumeti kot odvzem lastninske pravice (to zajema tudi dejanski odvzem pod krinko omejitve lastninske svobode, torej izvotlitev pravice, njeno spremembo v nekaj, kar ne zasluži več tega imena) ali omejitev lastninske pravice, kakršna je izoblikovana z zakonom oziroma s konkretizacijo zakonsko predvidenih mehanizmov socialne vezanosti, zaradi doseganja javne koristi (kar je nekaj drugega kot zgolj uresničevanje gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine). Omejitev lastninske pravice pomeni njeno obremenitev s stvarno pravico ali z začasno uporabo za dosego konkretne javne koristi. Razlastitev je instrument za dosego konkretne javne koristi, za izvedbo konkretnega javnega namena.

11Klasično pojmovanje razlastitve v 69. členu kot odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini v javno korist pomeni, da obstaja v slovenskem ustavnem pravu relativno jasna ločnica med omejitvami lastninske svobode na podlagi pooblastila, ki ga ima zakonodajalec po 67. členu, in razlastitvijo po 69. členu. Dilem, ali je mogoče pojem razlastitve razširiti tudi na druge “razlaščujoče” posege v lastnino, ni. Zakonodajalec ima po Ustavi dve pooblastili v zvezi s poseganjem v lastnino:

12(1) pooblastilo za zakonsko urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine in

13(2) pooblastilo za urejanje zakonske podlage za odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini v javno korist.