Gregor Virant, 2002

55Ustava določa v 69. členu pravico do nadomestila v naravi ali do odškodnine. Ali omemba nadomestila na prvem mestu pomeni, da je ta oblika izravnave po Ustavi primarna? Menim, da temeljna oblika izravnave ostaja denarno nadomestilo (odškodnina); ustavodajalec pa je želel poudariti, da je v določenih primerih mogoče razlaščencu dati pravico, da zahteva nadomestilo v naravi, ali pa omogočiti razlastitvenemu upravičencu, da se z zagotovitvijo nadomestila razbremeni plačila denarne odškodnine za substančno izgubo.

56Pravica do izbire za razlaščenca (in druge prizadete) obstaja tedaj, ko je ogrožena njegova socialna varnost – to pa po mojem mnenju samo v primeru, ko razlastitev prizadene stanovanjski položaj razlaščenca ali drugih oseb (npr. najemnika v neprofitnem stanovanju). Menim, da Ustava v teh primerih celo zapoveduje uzakonitev te pravice. V vseh drugih primerih pa ima zakonodajalec določeno polje proste presoje, pri čemer pa mora upoštevati tako javni interes kot tudi interes lastnika. Če želi razlastitvenemu upravičencu z možnostjo zagotovitve nadomestila v naravi olajšati položaj, mora pri tem paziti, da ne poslabša položaja razlaščenca.

57Omenil sem že, da 1. člen Protokola št. 1 k EKČP izrecno ne določa pravice do odškodnine, da pa sta Komisija in ESČP to pravico izpeljala iz načela sorazmernosti. Vendar pa 1. člen ne zagotavlja polne odškodnine; kolikšna odškodnina ustreza načelu sorazmernosti, je odvisno od narave pravice, ki se odvzema, in od okoliščin (načina) odvzema. Če gre za ukrep večjih razsežnosti (nacionalizacijo), ki zasleduje npr. reformo ekonomske in socialne politike, so zahteve glede odškodnine manj stroge, kot v primerih klasične individualne razlastitve, ki pomeni za zavezanca posebno breme. V teh primerih, ugotavlja teorija (Macdonald et al., s. 525), se zdi, da 1. člen zagotavlja polno odškodnino.

58Glede na funkcijo, ki jo ima odškodnina za razlaščeno po slovenski Ustavi, je ustavno zapovedana polna odškodnina, ki zajema celotno izgubo. Njen obseg mora biti takšen, da omogoči prizadetemu vzpostavitev premoženjskega stanja, enakovrednega prejšnjemu. Zniževanje odškodnine pod ta obseg bi bilo ustavno nedopustno. Za to razlago govorita naslednja argumenta:

• 5969. člen govori o nadomestilu v naravi ali odškodnini. Če razlaščencu pripada pravica do odškodnine in ne do nadomestila v naravi, ne sme biti zaradi tega v nič slabšem položaju. Odškodnina mora biti torej denarni ekvivalent nadomestila v naravi.
• 60Razlastitev, kot jo pojmuje 69. člen, je poseg, pri katerem je razmerje med javnim in zasebnim interesom v celoti porušeno. Ustava pozna samo razlastitev s posamičnim aktom; zato vsaka razlastitev predstavlja posebno žrtev brez možnosti “odbitka” socialne vezanosti lastnine, ki bi jo moral prizadeti trpeti brez nadomestila.

61Edino izjemo dopuščam za primer, ko bi šlo za obsežno hkratno razlastitev velikega števila lastnikov. Ker razlastitve ni mogoče izvesti s samim zakonom, bi zakon uredil le podlago za takšno razlastitev, ki bi jo bilo potem treba izvesti v posamičnih postopkih. Velik obseg razlaščencev bi zmanjšal povzročeno neenakost, tej omilitvi pa bi lahko verjetno dodali še “latentno” socialno vezanost, ki je bila navzoča že prej. Za primer navajam proglasitev priobalnega pasu za javno dobro z vzpostavitvijo javnopravnega režima. Ta ukrep bi prizadel vse lastnike zemljišč iste kategorije, poleg tega pa bi se izvedel na zemljiščih, pri katerih obstaja precejšnja mera “latentne” socialne vezanosti. Le v teh primerih bi tehtanje javnega in zasebnega interesa lahko utemeljevalo znižanje odškodnine pod popolno odškodnino, vendar ne takšno znižanje, pri katerem bi pripadla lastnikom le simbolična odškodnina. Poleg tega pa bi bilo seveda potrebno posebej oceniti, ali je takšna razlastitev sploh dopustna (ali prestane test sorazmernosti – ali ne bi bilo nemara zaščite priobalnega pasu doseči z blažjimi sredstvi).

62Na ta način pridemo do podobne rešitve, kot je uveljavljena v nemškem pravu: odškodnina je načeloma po(po)lna, v izjemnih primerih pa so možna manjša odstopanja, pri katerih pa je potrebna posebna previdnost.

63Obseg izravnalnega nadomestila za posebej težke omejitve lastninske svobode v okviru socialne vezanosti (razlaščujoče posege) kot ena izmed možnosti izravnave neravnovesja med javnim in zasebnim interesom[1] pa je potrebno določiti ob tehtanju javnih in zasebnih koristi oziroma “teže” posebne žrtve, ki jo utrpi lastnik. Bolj ko so podani elementi, ki služijo za “merjenje” te žrtve (specialnost, intenzivnost prizadetosti lastninskih upravičenj, nepredvidljivost), bolj se bo moral obseg izravnalnega nadomestila bližati popolni odškodnini, torej takšni, kakršna je zagotovljena pri “pravi” razlastitvi. V tem primeru je potrebno pravično tehtanje javnih interesov in interesov prizadetih lastnikov.

64Do odškodnine je upravičen tisti, katerega pravica je bila z razlastitvijo odvzeta oziroma omejena – torej razlaščenec. Do odškodnine pa so lahko upravičeni tudi tisti, ki jih poseg prizadene posredno (stranski upravičenci); seveda le pod pogojem, da je prizadet njihov pravno varovani lastninski (premoženjski) položaj. Zgolj dejanski interesi ne zadoščajo kot podlaga za odškodnino, tako da je treba posebej presoditi, kdo so nosilci varovanih premoženjskopravnih položajev, ki so lahko prizadeti z razlastitvijo. Stranski upravičenci so npr. najemniki (zakupniki), imetniki stvarnih pravic, zastavni upniki itd. Gre torej za imetnike obligacijskih in stvarnih pravic, ki so z razlastitvijo prizadeti posredno.

65Odškodnina za razlaščeno mora prizadetemu zagotoviti izravnavo posebne žrtve oziroma mu omogočiti, da nadomesti izgubljeno. Funkcija odškodnine za razlastitev[2] je v tem, da se prizadetemu omogoči, da si na trgu pridobi stvar oziroma pravico iste vrste in vrednosti, kot je tista, ki mu je bila odvzeta. Ta temeljni princip je uporaben zlasti za “klasični” primer razlastitve – za odvzem lastninske pravice. Za druge primere razlastitve (obremenitev s služnostjo, začasna uporaba) pa je potrebno najti ustrezne praktične principe za poravnavo izgube.

66Da bi v celoti izravnala izgubo, mora biti odškodnina sestavljena iz dveh sklopov: odškodnine za odvzeto pravico in odškodnine za “stranske škode” (Folgenschaden, indémnites accésoires). Razlastitev ima namreč na premoženjski položaj razlaščenca poleg svojega najočitnejšega učinka (odvzem ali omejitev pravice) tudi manj očitne stranske posledice. Odškodnina mora zajeti obe vrsti učinkov. Zajeti mora poplačilo za odvzeto in izravnavo premoženjskih težav, ki so neposredno povezane z razlastitvijo (npr. sprememba vrednosti preostalega dela zemljišča, začasna izguba dohodka do preselitve gospodarske dejavnosti, selitveni stroški). Zahteva po poravnavi obeh vrst izgube je posebej poudarjena v nemškem in francoskem pravnem sistemu. Upošteva jo tudi naš Zakon o stavbnih zemljiščih. V 1. odst. 26. člena določa, da odškodnina za odvzeto nepremičnino obsega vrednost nepremičnine in stroške, povezane z razlastitvijo. Odškodnina ima torej dve “postavki”, ki ju v nadaljevanju imenujem “substančna odškodnina” in “odškodnina za stranske posledice”.

[1] Obstajajo tudi druge možnosti: davčne olajšave, ugodni krediti, druge spodbude, prehodni režimi ipd.

[2] Sintagmo “odškodnina za razlastitev” uporabljam zato, ker slovenska pravna terminologija jezikovno ne ločuje civilnopravne in javnopravne odškodnine, tako kot npr. nemška. V nadaljevanju bom izraz “odškodnina za razlastitev” nadomestil s skrajšanim izrazom “odškodnina”.