Lovro Šturm, 2002

1Z ustavnimi določbami o vezanosti vseh treh vej oblasti na Ustavo (1. odst. 153. člena, 125. člen), z ustavno zapovedjo državi o njeni dolžnosti varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi stavek 1. odst. 5. člena) in o njihovem neposrednem uresničevanju na podlagi ustave (1. odst. 15. člena), s prepovedjo samovolje kot izvedbenim načelom pravne države (2. člen) in z zapovedjo enakosti (14. člen), s svobodo izražanja (39. člen), s svobodo združevanja (42. člen) in s svobodo izobraževanja (1. odst. 57. člena) se načelo o delitvi oblasti med zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti (2. odst. 3. člena) uvršča med temeljna načela demokratične pravne države. Na številnih mestih Ustava podrobneje določa funkcije in medsebojne omejitve državne oblasti, ne samo v funkcionalnem in organizacijskem pogledu (83. člen, 2. odst. 120. člena, 134. člen, 125. člen, 129. člen, 130. člen, 91. člen, 96. člen, 97. člen), ampak tudi z omejitvami v personalnem pogledu (3. odst. 103. člena) oz. z nezdružljivostjo funkcij (2. odst. 82. člena, 100. člen, 105. člen, 133. člen, 136. člen). Posebnega pomena so ustavne določbe o ustavnosti in zakonitosti (153. do 159. člen), o Ustavnem sodišču (160. do 167. člen), o referendumu (90. in 170. člen), o lokalni samoupravi (9. člen), o varuhu človekovih pravic (159. člen), o Računskem sodišču (150. člen), o centralni banki (152. člen) in o parlamentarni preiskavi (93. člen)

2Spoznanje, da oblast ne sme biti absolutna in da jo je zato treba porazdeliti med različne nosilce državne oblasti, ima globoke in impresivne zgodovinske korenine. Ideje Johna Locka in drugih avtorjev o delitvi oblasti je prenesel iz filozofije na politiko Charles de Montesquieu. V svojem delu iz leta 1747 z naslovom »O duhu zakonov« je Montesquieu zgradil nauk o delitvi oblasti. Za razliko od Locka je Montesquieu bolj natančno opredelil razlikovanje med zakonodajno, izvršilno (upravno) in sodno oblastjo. Vendar pri Montesquieuju ni novo samo jasno razlikovanje med funkcijami državne oblasti, ampak zlasti tudi zahteva, da morajo biti te funkcije porazdeljene med različne, medsebojno neodvisne državne organe. Bistvo politične svobode je v tem, da so državljani zavarovani pred zlorabo državne oblasti. To zlorabo preprečuje delitev oblasti, ker ena oblast ustavlja drugo. Nauk o delitvi oblasti v obliki, ki sta ji ga dala Locke, zlasti pa Montesquieu, je zato tesno povezan s sodobnim razumevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

3V ustavnopravnem pogledu je po letu 1918 prišlo v večini evropskih držav do vzpostavitve sistema parlamentarnih demokracij. Prehod v sistem parlamentarne demokracije ni pomenil nič več in nič manj kot to, da je prišlo do odstopa od delitve oblasti, ki je bila v nekdanjem državnem sistemu ustavne monarhije postavljena med monarhom in ljudskim parlamentom. Odslej naprej stojita vlada in parlament – pod predpostavko, da ima vlada v njem dovolj stabilno večino – na isti strani, ali z drugimi besedami povedano, za istimi okopi. Glede na to, da se v sodobnem parlamentu v največjem številu primerov odloča na podlagi večine, torej s preglasovanjem, sta v pravnoformalnem pogledu celo parlament in vlada skupaj tista, ki se nahajata v sistemu državne oblasti na enaki, tj. na eni in isti strani. Tisti, ki ta politični blok moči obvladuje ali ga vsaj vodi, ima na ta način takojšen dostop do samega zakona, kakor tudi vzvod za celotno izvršilno oblast, katere pomen je vedno večji. Klasični model v spremenjenih političnih razmerah ne pomeni več političnega načela za porazdelitev moči, ampak v najboljšem primeru bolj ali manj dobro delujoč instrument za porazdelitev pristojnosti.

4Pri iskanju odgovora na vprašanje, kako dandanes zagotoviti učinkovito razporeditev politične moči, so se v teoriji in v državnopravnih ureditvah izkazale kot učinkovite nove oblike porazdelitve moči. Tako se je npr. v ZDA, v Nemčiji in v drugih državah uveljavilo načelo o vertikalni delitvi oblasti. To načelo prihaja najbolj do izraza v federativno urejenih državah, zlasti tudi v modernih naddržavnih oblikah, npr. v nastajajoči Evropski uniji. V Evropski uniji je po analogiji z vertikalnim načelom oblasti uveljavljeno načelo subsidiarnosti. Posebno obliko delitve oblasti pomeni uvedba referenduma kot oblike sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev in s tem tudi pri zakonodajnem urejanju.

5Moderna država pozna poleg tega tudi druge pomožne modele, ki prispevajo k zagotavljanju delitve politične moči v državi. Tako se po skandinavskem zgledu vedno bolj uveljavlja institucija ombudsmana – varuha človekovih pravic. Mnoge države imajo tudi specializirane varuhe človekovih pravic. Vedno večjo vlogo pridobivajo tudi organi, katerih skrb je nadzor nad pravilnostjo javnih financ – računsko sodišče, državna revizijska komisija, neodvisna proračunska inšpekcija in podobne nadzorne institucije. Posebnega pomena je tudi neodvisna državna volilna komisija.

6Nepogrešljivo vlogo ima zagotavljanje svobode izražanja, zlasti svobode tiska in vseh drugih medijev. Svobodni tisk ima vlogo t. i. psa čuvaja (“watch-dog function”). Ključnega pomena za demokracijo je svoboden pretok informacij in komunikacij znotraj družbe. Šele odprto informiranje o dogodkih, predlogih in programih, izmenjava pogledov in mnenj tudi v javni razpravi, ustvari stanje, ki omogoča državljanom, da aktivno sodelujejo v procesu političnega odločanja. Demokracija ne more obstati, če je informiranje omejevano in če ni možnosti za izražanje javnega mnenja. V takem primeru ostane le fasada za neko drugo politično vsebino. Temeljna pravica do svobode izražanja ter do svobode tiska, občil in do informiranja nasploh demokracijo šele konstituira.

7Ustavnopravni in zakonski okvir sam po sebi ne zadošča za vzpostavitev demokratične pravne države. Poleg normativno institucionalnih in strukturnih elementov so nepogrešljivi ustvarjalci demokracije okoliščine, ki izhajajo iz zgodovinskega razvoja in iz politične kulture. Pomenijo “conditio sine qua non” demokracije kot državne oblike in oblike upravljanja družbe. To so sociokulturni, duhovni in etični predpogoji. Med sociološko kulturnimi pogoji je odločujoča vloga posameznika kot svobodnega subjekta svojega ravnanja. Patriarhalna struktura družbe, ne glede na to, ali izvira iz stanovskega reda, iz kast ali iz mafijskih združb oz. interesnih klanov, ne dovoljuje vzpostavitve demokratične družbe. Demokracija zahteva emancipirano družbeno strukturo. Brez tega demokracija ne more zaživeti.

8Pomemben sociološko kulturni pogoj je tudi določena homogenost med pripadniki družbene skupnosti. Med njimi mora biti vsaj minimalni skupni imenovalec o temeljnih vrednotah za urejanje skupnega življenja. Poleg tega v družbi ne sme biti ekstremnih gospodarsko-socialnih protislovij. Za oblikovanje demokratične politične volje mora v družbi obstajati tudi določena stopnja duhovne zrelosti in izobrazbe. Demokracija zahteva poleg modernih življenjskih okoliščin predvsem razvit vzgojno-izobraževalni sistem. Določen obseg znanja, vedenja in sposobnosti kritične presoje pri državljanih je predpogoj za to, da bi ti lahko po lastni presoji odločali o izvajanju politične oblasti in da jo zmorejo v določeni smeri legitimirati ali pa ji legitimnost odreči. To ne pomeni intelektualiziranja demokracije. Tudi zdrav človeški razum (“common sense”), ki je nepogrešljiv za demokratično oblikovanje volje in ki ga pridobimo z izkušnjami, temelji na podlagah znanja in vedenja in na sposobnosti presoje. Če ti pogoji niso podani, ostanejo volitve in sploh odločanje volivcev na stopnji golih emocionalnih odločitev ali celo aklamacij (Böckenförde, s. 931).

9Dandanes, ko so v mnogih državah vzvodi eksekutive in legislative v dosegu istih političnih elit, je zahteva po resnično učinkoviti sodni kontroli nosilcev oblasti toliko bolj upravičena. Zato dobiva vedno večjo vlogo kontrola sodne oblasti nad drugima dvema vejama oblasti, zlasti upravnega sodstva pri nadzoru izvršilne veje oblasti in ustavnega sodstva pri nadzoru in vplivanju na zakonodajno vejo oblasti. Njena oblast ni niti absolutna, niti neomejena. Ključno vlogo pri zagotavljanju načela delitve oblasti in s tem pri brzdanju dejanskih centrov moči in odločanja, imajo v modernih parlamentarnih demokracijah ustavna sodišča. Ustavnopravni red zato zavestno prenaša nanja pravico in dolžnost do ustavnosodne presoje vseh pravnih predpisov, vključno z zakoni, to pa pomeni nadzor nad izvršilno in zakonodajno oblastjo.

10Druga polovica 20. stoletja je izostrila pomen konkretnih pravic in temeljnih svoboščin človeka kot posameznika in potrebo po njihovem ustavnosodnem varstvu. Na to so odločujoče vplivale bridke zgodovinske izkušnje zaradi sprevrženih državnih oblik pod prevlado komunizma, fašizma in nacionalsocializma kot totalitarnih ideologij moderne dobe. Zato je ustavnim sodiščem z možnostjo ustavne pritožbe zaupana tudi naloga ustavnosodnega nadzora nad konkretnimi pravnimi akti in dejanji drugih vej oblasti.

11Slovenija se nahaja v posttotalitarnem družbenem redu, v prehodnem obdobju med nekdanjim nedemokratičnim družbenim sistemom, temelječim na monopolni oblasti komunistične partije in novim, vzpostavljajočim se sistemom ustavne demokracije. V ustavnopravnem pogledu pomeni pomemben mejnik sprejem ustavnih listin v RS v 1991. letu. Preambula Ustave RS izhaja iz Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS z dne 25. junija 1991, ki v svoji preambuli ugotavlja, da nekdanja SFRJ ni delovala kot pravno urejena država in da so se v njej hudo kršile človekove pravice. Ob upoštevanju tega historičnega dejstva in izhajajoč iz svojega temeljnega poslanstva postavlja preambula Ustave na prvo mesto svobodno demokratično ustavno ureditev, ki zagotavlja temeljne človekove pravice in svoboščine. V ospredje postavlja človekovo dostojanstvo in njegovo duhovno, politično in gospodarsko svobodo. Človekove pravice in temeljne svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave.

12Izhodišče za temeljno ureditev svobodne demokratične družbe je pojmovanje, da ima človek svojo lastno vrednost in da sta svoboda in enakost trajni temeljni vrednoti državne enotnosti. Zato je temeljna ustavna ureditev tista, ki je povezana z vrednotami. Je nasprotje totalitarne države, ki kot izključna oblast monopolne politične elite odklanja človekovo dostojanstvo, njegove osebnostne pravice, varnost, svobodo in enakost. Vse to so temeljne predpostavke svobodne demokratične družbene ureditve. Lepo so izražene že v V. točki Deklaracije o neodvisnosti, ki jo je prvi demokratični slovenski parlament sprejel dan pred osamosvojitvijo dne 25. junija 1991 (Ur. l. RS 1/91-I).

13Bivši jugoslovanski in v njegovem okviru slovenski ustavni in državno institucionalni sistem v nasprotju z izročili evropske pravne civilizacije ni postavljal v ospredje človekovih pravic in ni izoblikoval pravnih omejitev državni oblasti in njenemu nasilju, zlasti pa je odklanjal načelo delitve oblasti. V tem pogledu je normalno civilizacijsko in ustavnopravno stanje vzpostavila leta 1991 Ustava RS, ki v 2. odst. 3. člena določa: “V Sloveniji ima oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno.”

14Ta ustavna določba je ustavnopravni vir hkrati za načelo demokracije (teorija in ustavnosodna presoja uporablja kot sinonim tudi poimenovanje – načelo »demokratičnosti«), kakor tudi za delitev oblasti. Vsekakor pa načelo delitve oblasti zgolj vzpostavlja. Bolj pretanjen in podrobnejši sistem delitve oblasti postane razviden iz analize medsebojnega in vzajemnega učinkovanja različnih ustavnih določb, ki temeljno ustavno načelo o delitvi oblasti razčlenjujejo bolj natančno.

15Načelo demokracije določa ljudstvo kot nosilca suverenosti in s tem državne oblasti. Državna oblast je nedeljiva, saj v državi ne more obstajati hkrati več suverenih državnih entitet. Načelo delitve oblasti določa organizacijo in vsebino izvrševanja državne oblasti, razvija se na podlagi načela demokracije. Zato ustava ne porazdeljuje različne originarne “oblasti” na več nosilcev, ampak obravnava predvsem različne funkcije državne oblasti. Načelo delitve oblasti smiselno porazdeljuje pristojnosti in ne kosa državne oblasti kot take. Gre torej za funkcionalno porazdelitev državnih funkcij. Je nosilno organizacijsko in funkcionalno načelo slovenske države. Predmet delitve oblasti je vzpostavitev različnih organov, ki opravljajo državno oblast, ter določitev in razmejitev njihovih pristojnosti.

16Načelo delitve oblasti v slovenski ustavi ni namenjeno prvenstveno temu, da bi zagotavljalo udeležbo državljanov pri opravljanju državnih nalog, tako kot je bilo to v zgodovinskem kontekstu za časa Montesquieja, ko so nanj gledali kot na razmerje med monarhom in ljudskim predstavništvom. Sodelovanje državljanov pri opravljanju javnih zadev dandanes zagotavlja načelo demokracije. Načelo delitve oblasti pa zagotavlja dandanes zlasti svobodo državljanov in posameznikov nasploh nasproti državi. Poglavitni namen načela delitve oblasti je ta, da trajno zagotavlja z Ustavo zagotovljene individualne pravice in temeljne svoboščine nasproti izvrševanju državne oblasti. Načelo delitve oblasti velja tako kot organizacijska struktura ideje o človekovih pravicah, brez katere katalog temeljnih ustavnih pravic sam po sebi ne more zagotoviti učinkovitega varstva pravic in svoboščin. Teh učinkov načelo delitve oblasti ne zagotavlja z ostro ločitvijo funkcij državne oblasti, saj se državni organi legislative, eksekutive in sodstva medsebojno nadzorujejo in omejujejo, to pa omejuje državno oblast in zagotavlja svobodo posameznika.

17Načelo demokracije in načelo delitve oblasti sta med seboj enakovredni načeli. Zato načelo demokracije nima hierarhično višjega položaja nad načelom delitve oblasti. Parlament kot zakonodajno telo zato tudi nima monopolne oblasti, ker je ta porazdeljena med zakonodajno, izvršilno in sodno ter med nekatere specifične oblike državne oblasti.