Igor Kaučič, 2011

1Materialno imuniteto (imuniteta neodgovornosti, indemniteta, tudi svoboda izražanja) ureja Ustava v prvem odstavku 83. člena. To določbo povzema ZPos v 21. členu , PoDZ pa o tem nima določb. Določena je glede na vrsto oziroma obseg odgovornosti in vrsto kaznivega dejanja ter glede na njeno funkcionalno, prostorsko in časovno razsežnost. Obeležujejo jo naslednje temeljne značilnosti. Materialna imuniteta izključuje kazensko odgovornost poslanca za njegovo mnenje ali glas na seji DZ ali njegovih delovnih teles, ne pa tudi drugih oblik pravne (kot tudi nepravne) odgovornosti. Imuniteta ne vključuje vseh kaznivih dejanj, temveč le tista, ki jih poslanec lahko stori z izražanjem svojega mnenja ali glasu (ratione materiae). Kazenska odgovornost za mnenje ali glas je izključena samo v primeru, če ga je poslanec izrekel na sejah DZ ali njegovih delovnih teles, ne pa tudi drugje (ratione loci). S tega vidika je imuniteta samo poklicna, kar pomeni, da izključuje odgovornost poslanca za kaznivo dejanje, ki ga stori na parlamentarnih sejah, glede na časovno veljavnost (ratione temporis) pa je ta absolutna, saj poslanca varuje tako v času opravljanja njegove funkcije (mandata) kot po njenem prenehanju. Materialna imuniteta ni odvisna od volje poslanca niti DZ, zato se ji poslanec ne more odreči, niti mu je DZ ne more odvzeti.

2Iz besedila prvega odstavka 83. člena izhaja, da je imuniteta izrecno omejena na varstvo pred kazensko odgovornostjo. Kazenska odgovornost se na podlagi KZ-1 uveljavi zoper osebo s sodbo sodišča, s katero se ji očita, da je kriva za storitev ali opustitev, ki jo zakon določa kot kaznivo dejanje, in ji zaradi tega izreče zakonito kazensko sankcijo ali odpusti kazen. Kriv je storilec, ki je storil kaznivo dejanje z naklepom ali iz malomarnosti, pri tem pa se je zavedal ali bi se moral in mogel zavedati, da ravna v nasprotju s pravom (24. člen KZ-1). Ob tem KZ-1 določa (prvi odstavek 6. člena), da se kazenski zakon ne uporabi za dejanja oseb, katerih kazenska odgovornost je izključena zaradi imunitete po določbah Ustave ali pravilih mednarodnega prava. US je glede tega poudarilo, da sta kazenska in civilna odgovornost dve različni vrsti odgovornosti, zato v tem primeru ni mogoče uporabiti argumenta »od večjega k manjšemu« (a maiori ad minus), temveč je mogoče s sklepanjem po nasprotnem (argumentum a contrario) ugotoviti, da je poslanska imuniteta glede civilne odgovornosti izključena (OdlUS XIII, 86, Up-462/02, Ur. l. 120/04). To velja tudi za druge oblike pravne in nepravne odgovornosti, kot so npr. odškodninska, disciplinska, politična in druge. V nekaterih drugih ureditvah pa materialna imuniteta onemogoča začetek vsakršnega (pravnega) postopka zoper poslanca (poleg kazenskega in civilnega tudi upravnega in policijskega postopka, različne preiskave ipd.). Institut parlamentarne neodgovornosti v teh sistemih varuje poslanca pred kakršnim koli preganjanjem (»toute poursuite«) za mnenje ali glas, ki ga da pri izvrševanju svojih funkcij, ne glede na to, od kod to izvira (ločeno mnenje sodnice Škrkove k OdlUS XIII, 86, Up-462/02, Ur. l. 120/04).

3Predmet materialne imunitete sta mnenje in glas, ne pa tudi druga dejanja. Medtem ko je opredelitev pojma glasu oziroma glasovanja poslanca bolj ali manj jasna, v teoriji in praksi ni enotnega stališča o vsebini pojma mnenje. Nekateri ga razlagajo širše, drugi ožje, oboji pa opozarjajo na razlikovanje med izražanjem mnenja in izražanjem o dejstvih. V zvezi s tem je ESČP poudarilo, da so pri izvoljenih predstavnikih ljudstva zahteve drugačne (strožje), če gre za izražanje o dejstvih, kot če gre za izražanje mnenj (sodbi v zadevi Castells proti. Španiji,  23. 4. 1992, A 236 in Jerusalem proti Avstriji, 27. 2. 2001, št. 26958/95). Poslanec lahko izraža mnenje ali glas  predvsem v ustni in pisni obliki, niso pa izključeni tudi drugi načini in oblike.

4Glede poslančeve kazenske neodgovornosti za izražanje mnenja na sejah DZ ali njegovih delovnih teles je US poudarilo (OdlUS XIII, 86, Up-462/02, Ur. l. 120/04), da mora svoboda govora (39. člen) poslanca, kot izvoljenega predstavnika ljudstva, glede političnih vprašanj ali vprašanj splošnega pomena (torej političnih vprašanj v širšem smislu) uživati še posebno varstvo, še zlasti, če gre za poslanca opozicije. Potrdilo je, da je treba pustiti veliko odprtega prostora za kritiziranje vsakokratne oblasti oziroma za kroženje informacij in mnenj, ki zadevajo javne, predvsem politične zadeve. Sicer bi bile svobodne volitve, volilna pravica, načelo parlamentarne demokracije in drugi temelji svobodne demokratične družbe brez pomena, če bi  po zmagi na volitvah oblast nasprotnikom lahko zavezala usta (OdlUS VIII, 174, U-I- 226/95 z dne 8. 7. 1999, Ur. l. 60/99). Med zadevami splošnega pomena, ki naj bodo v demokratični družbi deležne odprte in javne razprave, so na prvem mestu tiste, ki so predmet političnega odločanja bodisi v zakonodajni bodisi v izvršilni veji oblasti (OdlUS III, 124, U- I-172/94, Ur. l. 73/94). Ob tem US dodaja, da je nepristransko obveščena javnost pogoj za njeno sposobnost za nadziranje vseh vej oblasti in zagotavlja učinkovito delovanje opozicije.

5Vendar pa to ne pomeni, da svoboda govora (izražanja) poslanca ni z ničimer omejena. US pri tem poudarja (OdlUS XIII, 86, Up-462/02, Ur. l. 120/04), da tudi če gre za poslančev političen govor (v širšem smislu), je treba upoštevati določbo tretjega odstavka 15. člena o tem, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene z enakovrednimi pravicami oziroma s svoboščinami drugih ljudi. V zadevah, pri katerih gre za omejevanje svobode govora poslanca o političnih vprašanjih, je treba še posebej skrbno preveriti, ali obstajajo ustavno sprejemljivi razlogi za omejitev, načelno pa mora svoboda govora uživati prednost. Vendar kljub temu ne gre za jamstvo popolne neomejenosti svobode govora.

6Čeprav Ustava izrecno ne izključuje iz imunitetnega varstva posameznih oblik mnenja oziroma govora (najpogosteje so v drugih ureditvah izključena kazniva dejanja razžalitve, obrekovanja, žaljive obdolžitve ipd.), prevladuje stališče, da je materialna imuniteta omejena z določbo 63. člena, po kateri je protiustavno vsakršno spodbujanje k narodni, rasni, verski ali drugi neenakopravnosti ter razpihovanje narodnostnega, rasnega, verskega ali drugega sovraštva in nestrpnosti, kot tudi vsakršno spodbujanje k nasilju in vojni. Določbe o kazenski neodgovornosti poslanca ni mogoče uporabiti v primeru storitve katerega izmed kaznivih dejanj, ki jih zajema  63. člen (predpisuje pa KZ v členih 300, 360/1 in 385). V tem in podobnih primerih kolizije med določbo o materialni imuniteti in drugimi ustavnimi določbami bo lahko pristojno sodišče preizkusilo, ali gre v konkretnem primeru za kaznivo dejanje, ki jo zajema  63. člen. Podobno velja za določbo tretjega odstavka 25. člena in za 27. člen Rimskega statuta Mednarodnega kazenskega sodišča (Ur. l. RS, št. 101/01), ki inkriminira dejanje neposrednega in javnega ščuvanja h genocidu in ki načeloma ter na splošno izključuje imuniteto nekaterih nosilcev javnih funkcij (tudi poslancev) za ta dejanja. Glede na to, da se v našem pravnem redu ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno (8. člen), je utemeljeno, da  27. člen Rimskega statuta izključuje imuniteto poslancev za kazniva dejanja, ki jih določa ta statut.

7Kazenska odgovornost za mnenje ali glas je izključena samo v primeru, če ga je poslanec izrekel na sejah DZ ali njegovih delovnih teles. S tem je zajeto varstvo parlamentarne politične razprave v javnem interesu. Svobodna razprava in odločanje v parlamentu sta pogojena s svobodo vsakega poslanca, da brez bojazni pred kazensko odgovornostjo izraža svoja mnenja, poglede in stališča v splošnem interesu. Odločitve parlamenta so namreč tako pomembne za posamezno državo, da je za njihov sprejem nujno potrebno zagotoviti optimalne pogoje svobodnega in konstruktivnega izražanja mnenj tistih, ki sodelujejo pri njihovem sprejemu. Seveda pa tako opredeljena funkcionalna in prostorska ustavna omejitev indemnitete ne dopušča njene širitve na celotno opravljanje poslanske funkcije (npr. delo v uradnih delegacijah v tujini in v poslanskih pisarnah v volilnih enotah, sodelovanje na uradnih posvetih, ki jih organizira DZ, predstavljanje DZ navzven, v medijih ipd.), kot tudi ne na dejanja zunaj nje (npr. na shodih politične stranke, v volilni kampanji ipd.).

8Doslej je bilo vloženih pet predlogov za spremembo prvega odstavka 83. člena. Z izjemo enega, ki je predvideval odpravo instituta poslanske imunitete, so drugi bolj ali manj posegali v določbe o obsegu  in veljavnosti materialne imunitete. Zadnji predlog iz leta 2006 (Poročevalec št. 5/2006) je predvideval širitev materialnega obsega indemnitete tudi na odškodninsko (oziroma civilno) odgovornost in na vse druge (pravne) postopke ter funkcionalnega oziroma prostorskega elementa na opravljanje poslanske funkcije in ne samo na seje DZ ali njegovih delovnih teles, vendar ga DZ ni sprejel (Kaučič,  2005, s. 440–445).